Uzasadnienie
Pismem z dnia listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w D. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadniania w skrócie "p.p.s.a." wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Miejskiej Z. Ś. Pana A. D., zarzucając istotne naruszenie prawa art. 24f ust. 1a w zw. z art. 24f ust, 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "u.s.g." polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji zaniechania zaprzestania przez niego w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania prowadzenia działalności gospodarczej (rolniczej) z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy w postaci działek rolnych formalnie wydzierżawionych od Gminy Z. Ś. przez członka jego rodziny.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazując, że A. D. od 1990 r. nieprzerwanie do chwili obecnej jest radnym Rady Miejskiej Z. Ś. Przed rozpoczęciem VI kadencji ślubowanie złożył w dniu [...] grudnia 2010 r. Jego głównym źródłem utrzymania było i nadal jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. W ramach prowadzonego gospodarstwa w/w radny od dnia [...] grudnia 1997 r. dzierżawił od Gminy Z. Ś. działkę nr [...] i część działki [...] o łącznej powierzchni [...] ha (obie położone na terenie wsi S.). Z uwagi na kolizję pełnionej funkcji publicznej w przepisami zabraniającymi prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w dniu [...] lutego 2007 r. pomiędzy synem radnego Ł. D. i Gminą Z. Ś. zawarty został aneks do umowy dzierżawy z dnia 31 grudnia 1997 r. Z jego postanowień wynikało, że za zgodą wszystkich stron dokonano zmiany polegającej na wpisaniu Ł. D. w miejsce dotychczasowego dzierżawcy A. D. Prokurator podkreślił, że wyżej opisany zabieg miał na celu obejście przepisów ustawy (art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), wynikających z niej zakazów prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego oraz przepisów o wydzierżawianiu mienia gminnego (nieruchomość rolna) w drodze przetargu.
Powyższa okoliczność została ustalona wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...].12.2011 r. sygn. akt [...] oraz potwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...]. Prokurator wskazał, że po dniu [...] lutego 2007 r. pomimo zawarcia w/w aneksu A. D. w dalszym ciągu był faktycznym użytkownikiem działki nr [...] i część działki [...]. Płacił czynsz dzierżawny, podatek rolny, odbierał dopłaty obszarowe, dokonywał obsiewów i oprysków oraz zbierał plony z w/w nieruchomości. Jego syn w tym czasie studiował i nawet nie pracował w gospodarstwie rolnym ojca, w skład którego wchodziły także w/w nieruchomości rolne dzierżawione od Gminy Z. Ś. (których był formalnym dzierżawcą).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Z. Ś. wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. w pierwszej kolejności organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie po upływie ustawowego terminu. W dalszej kolejności, w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:
W pierwszej kolejności konieczne było ustalenie, czy skarga Prokuratora Rejonowego w Z. Ś. spełnia warunki formalne, a konkretnie, czy została wniesiona z zachowaniem wymaganego terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", Prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przypomnieć należy, że kwestię wymogów formalnych skargi, w tym wniesienia jej w ustawowym terminie, sąd administracyjnym ma obowiązek badać z urzędu niezależnie od podnoszonych zarzutów. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Mając na uwadze przepis 53 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora rozróżnia on dwie sytuacje:
- - złożenie skargi w sprawie indywidualnej, kiedy to prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia;
- - złożenie skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w którym to przypadku ustawa nie przewiduje żadnego terminu.
Jak wynika z § 3 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie z dniem jej podjęcia, a więc w dniu [...] września 2011 r. Niespornym bowiem było, że uchwała Rady Miejskiej w Z. Ś. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Miejskiej Z. Ś. A. D. została podjęta w dniu [...] września 2011 r. Biorąc pod uwagę, że skarga, została wniesiona po upływie około pół roku od wejścia w życie uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Od tego bowiem, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego zależało, czy skarga Prokuratora została wniesiona w terminie.
Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. np. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157-158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 47 i n.). Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.
Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, nr 3, s. 30).
W związku z tym wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera wypowiedzi wyznaczających adresatom określony sposób zachowania się (np. nakazy, zakazy, uprawnienia). Nie ma więc charakteru normatywnego. Tym samym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
W konsekwencji zaskarżona uchwała - jako niebędąca aktem prawa miejscowego - mogła zostać zaskarżona przez Prokuratora jedynie w terminie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin ten minął z dniem [...] marca 2012 r. Tymczasem – jak wynika z akt sprawy - Prokurator wniósł skargę pismem z dnia [...] listopada 2012 r., a więc przeszło pół roku po terminie. Wobec tego zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę należało odrzucić.