Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu [...] r. S. D. (dalej skarżący) zwrócił sie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu skarżący powołał sie na stan zdrowia, wskazując na przewlekłe choroby swoje i współmałżonki. Zaznaczył, że z tego względu wielokrotnie zawieszał działalność gospodarczą. Wskazał, że w ograniczonym zakresie pracuje dorywczo na umowy zlecenia. Zaznaczył, że posiada zobowiązania kredytowe na ok. [...] tys. zł.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. (nr sprawy [...]), na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 - 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w zakresie wynikającym z wniosku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że stan jego zdrowia wyklucza możliwość dalszego wykonywania pracy. Zaznaczył, że już w chwili obecnej pracuje ponad siły. Ponadto zwrócił uwagę, że większe możliwości zatrudnienia mają osoby z wyższym stopniem niepełnosprawności.
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r.– wydaną po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] r.
W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, wskazanej w ust.
3. Podniesiono w uzasadnieniu, że zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie wskazuje, że zastosowanie znajdują przypadki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 powyższej ustawy, natomiast nie znajdują zastosowania przesłanki, określone w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy, bowiem okoliczności, o których w nich mowa, nie wystąpiły.
Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w niniejszej sprawie nie zachodzi, a to ze względu na fakt, że według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpis, stanowiący podstawę prowadzenia działalności gospodarczej, posiada status zawieszony, wobec czego należy uznać, że nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności. Nie zachodzą również okoliczności braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, małżonka, następców prawnych. Majątek, z którego można prowadzić egzekucję stanowi bowiem pobierane świadczenie emerytalne, a także wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy na podstawie umowy zlecenia. Posiada również skarżący spółdzielcze- własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 66 m2, położonego we Wrocławiu oraz pozostaje w związku małżeńskim, ponadto występują następcy prawni.
Składki, do których zapłaty skarżący jest zobowiązany przekraczają wartość kosztów upomnienia, które aktualnie stanowią kwotę 8,80 zł, przez co niespełniona jest również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast w zakresie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 tej ustawy wskazano, że aktualnie egzekucję zaległych należności składkowych prowadzi Dyrektor Oddziału Zakładu, który w prowadzonym postępowaniu dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z umowy zlecenia oraz z rachunku. Zatem brak jest podstaw do uznania za spełnioną przesłankę całkowitej nieściągalności, zawartą w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o sytemie ubezpieczeń społecznych, jak też do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, a więc spełnienia przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 powyższej ustawy.
Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 32 ustawy, przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Powyższe przypadki określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), precyzując zasady umarzania, o którym mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy.
W tym kontekście wskazano w uzasadnieniu, że zgromadzony materiał dowo- dowy nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, objętej prowadzonym postępowaniem w sprawie o umorzenie, zagrażałoby egzystencji skarżącego i współmałżonki. Zasadność tej oceny wynika z faktu, że wprawdzie od listopada br. dochody z emerytury w kwocie [...] zł stanowić będą jedyne źródło utrzymania skażonego i żony, wobec podyktowanej stanem zdrowia rezygnacji z zatrudnienia, to jednak ocena sytuacji finansowej aktualnie wymaga uwzględnienia realizacji pracy na podstawie umowy zlecenia, z której dochody z ostatnich trzech miesięcy wyniosły średnio [...] zł. Dalej podniesiono, że o ubóstwie można mówić wówczas, gdy jest to stan trwały i pogłębiający się, podczas gdy w sprawie takie okoliczności nie zachodzą.
Skarżący bowiem posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, którego aktualna wysokość stanowi [...] zł. Wobec obciążenia świadczenia egzekucją wypłacane są środki w kwocie [...] zł. Nie zostało też zakończone w sposób trwały prowadzenie działalności gospodarczej, a co do realizowanej pracy na podstawie umowy zlecenia wskazano na zaprzestanie tej formy zarobkowania w przyszłości - od listopada br. Podniesiono w uzasadnieniu, że odnośnie współmałżonki, która od lutego br., tj. od czasu braku uprawnień do świadczenia rentowego nie posiada tytułu do ubezpieczenia, że o ile nie zostanie jej przywrócone prawo do renty, to nie można wykluczyć podjęcia przez nią pracy zarobkowej, uwzględniającej uwarunkowania zdrowotne. Wskazano na brak dokumentacji, która wskazywałaby na wyeliminowanie możliwości jej zarobkowania ze względu na orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy. W przypadku braku takiego orzeczenia, uznanie złej kondycji finansowej skarżącego i współmałżonki za stan trwały, należałoby wykluczyć ze względu na potencjalne możliwości zarobkowania, choćby w ograniczonym zakresie.
Podniesiono w uzasadnieniu, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wyprowadzenie wniosku, że o trudnej sytuacji finansowej w głównej mierze przesądzają wysokie zobowiązania, wynikające z zaciągniętych kredytów konsumpcyjnych. Na ich spłaty przeznaczane są środki w kwocie ok. [...] zł miesięcznie. Wydatków wynikających ze spłaty zobowiązań kredytowych nie można jednak uwzględniać w kategoriach zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, na które również wydatkowane są środki w łącznej kwocie [...] zł. Ponadto wskazano w uzasadnieniu, że relacja zadłużenia składkowego, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, do wszystkich zobowiązań pieniężnych nie sięga nawet 4,5 %.
W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych, zatem przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie została spełniona, a wobec faktu, że skarżący posiada niezależne od możliwości wykonywania pracy zarobkowej, stałe źródło dochodów w postaci świadczenia emerytalnego, kwestia możliwości dodatkowego zarobkowania, nie wypełnia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Podkreślono, że umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną. Okoliczności przemawiające za udzieleniem tej ulgi winny mieć zatem tę samą cechę.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że jego sytuacja materialna uniemożliwia spłatę zaległej należności.
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący.
Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez tę samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisała Za-ca Dyrektora Oddziału ZUS we W., zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisała też ta sam Za-ca Dyrektora Oddziału ZUS we W., a wiec osoba, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji.
Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że jedna i ta sama osoba brała udział w wydaniu obu tych rozstrzygnięć. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne.
Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu rozstrzygnięć ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W kon- kluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11).
W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS.
Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji.