Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 641/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Z. A. (dalej: skarżący, strona, strona skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 25 maja 2022 r. nr 9001-2022-000376 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu (dalej: organ I instancji) z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 0021-2021-002222 o przyznaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020.

Wnioskiem z 28 maja 2020 r. skarżący zwrócił się do Kierownika BP ARiMR w Wałbrzychu o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020. Strona zadeklarowała w nim dwie działki rolne [...] i [...], zgłoszone do płatności ekologicznej w ramach wariantu 11.1 "Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji", o łącznej powierzchni [...] ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności, określona w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), jest mniejsza niż zadeklarowana przez stronę we wniosku i wynosi [...] ha.

W tym stanie faktycznym Kierownik BP ARiMR w Wałbrzychu w dniu 22 stycznia 2021 r. wydał decyzję nr 0021-2021-000518, na mocy której przyznał stronie płatność ekologiczną na rok 2020 do wariantu 11.1 "Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji" w wysokości 8 798,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 526,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ przyznał również kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2020 w wysokości 1 100,00 zł. Obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym ustalony został na poziomie [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...], kontrola administracyjna wykazała, że maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wynosi [...] ha i jest o [...] ha mniejszy niż powierzchnia deklarowana.

Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła dla przedmiotowego wariantu 11.1 wyniosła 3,20 %. Zatem zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, w myśl którego w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnie stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego, pomoc przyznano do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od powyższej decyzji, Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu w dniu 18 marca 2021 r. wydał decyzję nr 9001-2021-000308, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 22 stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, w tym zwłaszcza przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm., dalej: ustawa PROW), obligującego organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR Wałbrzychu wydał decyzję nr 0021-2021-001287 z dnia 30 marca 2021 r., na mocy której przyznał Stronie płatność ekologiczną na rok 2020 do omawianego wariantu 11.1 w wysokości 8 798,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 526,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ przyznał również kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2020 w wysokości 1 100,00 zł. Obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym ustalony został na poziomie [...] ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od tej decyzji, Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu w dniu 26 lipca 2021 r. wydał decyzję nr 9001-2021-000955, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 30 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji o charakterze kasacyjnym było naruszenie prawa procesowego, tj. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że pomimo szerokiego wywodu organu odwoławczego w poprzedniej decyzji uchylającej, uzasadnienie decyzji z dnia 30 marca 2021 r zostało rozszerzone tylko o przepisy prawa i o wyjaśnienie zasad wyznaczania maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), jednak nadal zawierało szereg nieścisłości. Zdaniem organu odwoławczego, wyniki przeprowadzonej przez Kierownika BP ARiMR w Wałbrzychu analizy sposobu wyrysowania zadeklarowanej spornej działki [...], zostały w uzasadnieniu przedstawione bardzo ogólnikowo.

Nie zaprezentowano istotnych dla sprawy okoliczności, przy pomocy których dokonano weryfikacji powierzchni omawianej działki rolnej przy ustalaniu obszaru uprawnionego do płatności. Pomimo zaleceń, nie wskazano daty sporządzenia ortofotomapy powołanej przez organ. Nie wyjaśniono także, jakie ustalenia legły u podstaw stwierdzenia przez organ I instancji, że część powierzchni działki rolnik przedeklarował. Tym samym treść uzasadnienia tej decyzji zdaniem organu odwoławczego nie dostarczyła żadnych informacji o rzeczywistych przyczynach stwierdzonej różnicy w powierzchni działki rolnej, tym bardziej że powierzchnia MKO dla bieżącej sprawy rożni się na niekorzyść rolnika od powierzchni ustalonej w kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2019 roku. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zobowiązany został do:

1. - zaprezentowania stronie aktualnej powierzchni MKO dla spornej działki [...], a w przypadku konieczności dokonania pomniejszeń także do wyjaśnienia stronie, jakie okoliczności wpłynęły na redukcję powierzchni na spornej działce, wskazania lokalizacji obszarów wyłączonych oraz tego, co stanowiło poszycie wyłączeń,
2. - wskazania daty wykonania zdjęcia ortofotomapy, w oparciu o którą dokonano stosownych ustaleń powierzchni,
3. - ustalenia prawidłowej powierzchni podjętego w dniu 15.03.2018 r. zobowiązania ekologicznego,
4. - wyjaśnienia, jaki wpływ na wyznaczoną powierzchnię MKO w roku 2020 miał pomiar wykonany podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w roku 2019,
5. - rozważenia zasadności przeprowadzenia oględzin w terenie spornej działki.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR Wałbrzychu w dniu 27 stycznia 2022 r. wydał decyzję nr 0021-2021-002222, na mocy której przyznał stronie płatność ekologiczną na rok 2020 do przedmiotowego wariantu 11.1 w wysokości 8 798,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 526,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ przyznał również kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2020 w wysokości 1 100,00 zł. Obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym ustalony został na poziomie [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosi [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a nieprawidłowości zostały stwierdzone na działce rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...].

Kontrola administracyjna wykazała, że wyznaczona powierzchnia PEG_omy, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach pakietu 1 dla tej działki, wynosi [...] ha. Mając na uwadze powyższe, wykluczeniu podlegała powierzchnia [...] ha. Organ wyjaśnił, że podczas wypełniania wniosku na rok 2020 strona, deklarując sporną działkę, obrysowała również działki sąsiednie, niebędące w jej posiadaniu. Dokonał również porównania przebiegu granic działki rolnej [...] na ortofotomapie z dnia 24 czerwca 2019 r. oraz z dnia 09.10.2021 r., uznając, że granice wyznaczonej działki ewidencyjnej nr [...] nie uległy zmianie.

Dodatkowo wyjaśnił, że podczas kontroli na miejscu, która miała miejsce w gospodarstwie strony w dniach 02-13.09.2019 r., dla działki rolnej [...], zastosowano kody pokontrolne DR51 i DR52. Wskazano, że w wyniku analizy raportu z czynności kontrolnych nr [...] zweryfikowane zostało nałożenie wyłączeń na podstawie wektora z kontroli na miejscu i wyłączone zostały tereny, co do których inspektorzy przypisali powyższe kody. Na tej podstawie została zaktualizowana powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru.

Strona wniosła odwołanie od powyżej decyzji, zarzucając m.in. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne ustalenie powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności ekologicznej, skutkującej nieuzasadnionym jej obniżeniem. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z kontroli kwalifikowalności powierzchni działek objętych zaskarżoną decyzją przez kontrolerów z innego oddziału regionalnego oraz opinii sporządzonej przez podmiot zewnętrzny. Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r., Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu wezwał stronę do przedstawienia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, wyników z pomiarów w terenie, na które powołano się w piśmie odwoławczym. W odpowiedzi na to, pełnomocnik strony w dniu 19 kwietnia 2022 r. przekazał mapę określającą wyłączenia z produkcji rolnej na działce ewidencyjnej nr [...]. Wskazał, że zlecenie wykonania czynności przez geodetę wynika z błędnych pomiarów wykonywanych przez GIS.

Ponadto w dniu 17 maja 2022 r. strona przesłała do organu (elektronicznie) dokumenty w postaci: zakresu prac, zgłoszenia prac geodezyjnych do Starosty Wałbrzyskiego, zbioru danych GML oraz pliku w formacie gml. Pismem z dnia 25 maja 2022 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego OR poinformował organ odwoławczy, że przeanalizowano dostarczone przez stronę nowe dowody w sprawie, stwierdzając, że nie ma podstaw do zmiany granic odniesienia i powierzchni MKO, bowiem po wgraniu pliku gml w aplikacji PZSiP, granice odniesienia działki nr [...] są takie same, zarówno w bazie danych ARiMR jak i w pliku gml (dane z Ewidencji Gruntów i Budynków).

Organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji uznał, że pomiary Agencji były prawidłowe i brak jest podstaw do ich zmiany. Jak wskazują regulacje prawa wspólnotowego, przy weryfikacji wniosków o płatność państwa członkowskie zobligowane są do wykorzystywania tzw. "zintegrowanego systemu", a przy przyznawaniu płatności wykorzystywać dane w nim zawarte, w tym ortoobrazy, o których mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu należy podkreślić, że zasady przeprowadzana kontroli administracyjnej wniosków, w tym w zakresie weryfikacji powierzchni zadeklarowanych we wnioskach w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i szczegółowymi wytycznymi Komisji Europejskiej.

W trakcie kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności, producent rolny wzywany jest do złożenia wyjaśnień. Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, tak jak to jest w przypadku spornych działek, w świetle przytoczonych powyżej przepisów nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej jako kwalifikującej się do płatności. Organ wskazał, że szczegółowa analiza sprawy, w tym analiza poszycia terenu wskazuje, że sporna działka w 2020 roku nie była użytkowana rolniczo na powierzchni, jaką wskazuje strona we wniosku, w związku z czym płatność ekologiczna do tej powierzchni nie może zostać przyznana. Przy identyfikacji obszarów, które można zaliczyć do użytków rolnych, organ odwoławczy posłużył się ortofotomapą z dnia 24 czerwca 2019 r. oraz aktualną ortofotomapą z dnia 9 października 2021 r. (data wykonania zdjęcia).

Po analizie powyższych źródeł Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu stwierdził, że sporna działka nie była w 2020 roku użytkowana rolniczo przez stronę na powierzchni zadeklarowanej we wniosku. W ocenie organu na satelitarnych zdjęciach działki wyraźnie widać, że zgłaszana powierzchnia w części wykracza poza granice odniesienia działki referencyjnej. Podkreślono następnie, iż ortofotomapą jest precyzyjnym środkiem dowodowym, który pozwala ona jednoznacznie identyfikować mierzone obiekty, a pomiar przeprowadzony na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Zaznaczono, iż ortofotomapą jest obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia. Wskazał dalej organ, że istotne znaczenie ortofotomapy jako dowodu w postępowaniu dotyczącym płatności wynika również z uregulowania art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013, dotyczącego systemu identyfikacji działek rolnych, który to system ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym z ortoobrazów lotniczych i satelitarnych.

Zdaniem organu skoro zatem strona zadeklarowała działkę rolną [...] o powierzchni [...] ha, na działce referencyjnej nr [...], dla której powierzchnia MKO została wyznaczona na poziomie [...] ha, to organ I instancji zobowiązany był do wyznaczenia powierzchni stwierdzonej w oparciu o tę powierzchnię.

Organ zwrócił także uwagę na modyfikację reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, dokonaną w szczególności w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW. W oparciu o powyższe wskazano, że ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy dowodowej na rolnika, który złożył wniosek o płatności. Zdaniem organu skarżący nie podważył skutecznie podjętych ustaleń, w szczególności za pomocą nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego.

Na powyższą decyzję strona wniosła do Sądu skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienia sprzeczności pomiędzy wynikami kontroli z roku 2019, a ustaleniami przyjętymi na potrzeby niniejszej sprawy;
2. - art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW poprzez zaniechanie przez organ udzielenia niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych mających wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, w szczególności w zakresie wniosków podnoszonych w kolejnych odwołaniach;
3. - art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: rozporządzenie (UE) 1306) poprzez realizowanie kontroli w wymiarze przekraczającym ochronę interesów finansowych Unii, co przejawia się w skali zakwestionowanego w toku kontroli obszaru;
4. - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, które pojawiły się w toku postępowania na niekorzyść strony, poprzez nieuwzględnienie wyników kontroli z roku 2019 na potrzeby rozstrzygnięcia;
5. - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej i rozstrzygania odstępując od dotychczasowej praktyki, poprzez odmienną kwalifikację gruntów w roku 2019 i 2020;
6. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający

Ustalenie, na jakich podstawach organ poczynił istotne ustalenia w sprawie;

co w konsekwencji doprowadziło do:

1. 2) błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że powierzchnia użytkowana rolniczo na działce rolnej [...] jest niższa od zgłoszonej we wniosku o [...] ha, a powierzchnia nieuprawiana do płatności znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...] i w efekcie do nieuzasadnionego pomniejszenia przyznanej płatności.

Ponadto strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia geodety S. C. na okoliczność wykazania powierzchni działki [...] użytkowanej rolniczo oraz pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 kwietnia 2017 r. dla wykazania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działki [...].

Strona skarżąca obszernie uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że kluczowy dla sprawy jest rodzaj prowadzonej przez nią działalności rolnej, co pomija w sprawie organ. Skarżący jest hodowcą i na działkach objętych wnioskiem znajdują się pastwiska i obszar, z którego pozyskuje się paszę dla bydła. Działki porośnięte są zatem łąkami i co do zasady ich obszar nie zmienia się w czasie, ponieważ nie wymaga corocznego obsiewu czy sadzenia. W 2019 r. organ uznał, na podstawie kontroli terenowej, że do płatności kwalifikuje się cały obszar zadeklarowany we wniosku, tj. [...] ha. W treści wydanej w tej sprawie decyzji (za 2020 r.) organ sam przyznaje, że ustalenia te były prawidłowe.

Dalej skarżący podał, że za rok 2020 złożył wniosek tożsamy z wnioskiem za rok 2019 i za ten rok nie nastąpiły żadne zmiany faktyczne w zakresie zagospodarowania działek w stosunku do roku 2019. Pomimo tego organ poczynił diametralnie inne ustalenia, nie wskazując w sposób przejrzysty przesłanek, którymi się w tym zakresie kierował. W ocenie skarżącego, mając na względzie niezmienność powierzchni działek oraz sposobu ich rolniczego zastosowania, bez jednoznacznego określenia, jakie zmiany zadecydowały o odmiennym określeniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, decyzja nie spełnia wymogów proceduralnych.

Ponadto podniesiono, że w uzasadnieniu organ powołał się na zastosowanie kodów DR51 i DR52, nie wskazując jednak, jakie konkretnie przyczyny uzasadniają ich użycie (strona powołała się w tym zakresie na "Instrukcję realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" z roku 2020 wprowadzoną przez ARiMR, w której m.in. szczegółowo podano podstawy zastosowania obu kodów). Zdaniem strony, pomimo wielostronnego uzasadnienia decyzji, w jej treści nie wykazano w sposób właściwy przyczyn, dla których organ dokonał zmniejszenia obszaru objętego płatnościami. Podkreślono, że decyzje tego rodzaju wydawane są dla rolników, którzy oczekują zrozumiałego i zwięzłego przedstawienia podstaw wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ wskazał m.in., że w postępowaniu o płatności w roku, dla którego ustanowiony został bezpośredni pomiar działek w terenie (2019 rok), relacja dowodu z ortofotomapy, względem dowodu z ustaleń z kontroli na miejscu wypada korzystniej od lustracji w terenie, której wyniki, z uwagi na brzmienie cytowanego art. 38 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i uwzględnienie tolerancji pomiaru, mogą okazać się korzystniejsze, aniżeli areał w rzeczywistości uprawniony do wsparcia. Płatność za 2019 rok została przyznana stronie do powierzchni wnioskowanej, natomiast w sprawie za 2020 rok organ zobowiązany był rozpatrzeć wniosek w oparciu o MKO wynoszący [...] ha, ustalony, jak już wspomniano powyżej, w oparciu o zastosowane kody pokontrolne.

Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez stronę w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy – co słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1107/19 – że płatności ekologiczne wypłacane są w ramach wspólnotowego jednolitego systemu wsparcia dla rolników, wobec czego określane w aktach poszczególnych państw członkowskich warunki materialnoprawne przyznania płatności (i odmowy jej przyznania) nie mogą naruszać zasad i celów wsparcia określanych na poziomie wspólnotowym. Przy czym uszczegółowienie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" zostało oddane do kompetencji ustawodawcy krajowego, jednak w ramach tej swobody nie może on, bez wyraźnego upoważnienia, zmieniać zasad i warunków systemu wsparcia uregulowanych w aktach wspólnotowych. Regulacja krajowa winna uwzględniać ograniczenia wynikające z wymogu proporcjonalności, niezbędności i efektywności przewidzianych środków.

Wskazać należy, że w świetle regulacji unijnej (art. 63 rozporządzenia 1306/2013) niespełnienie kryteriów kwalifikowalności skutkuje odmową przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej.

W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 45 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm., dalej jako: ustawa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozporządzeniem z dnia 13 marca 2015 r., określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej jako: rozporządzenie ekologiczne).

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

1. 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
2. 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";
3. 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Przechodząc do aspektów proceduralnych, które stanowiły oś argumentacji strony w sprawie, trzeba wskazać, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań uregulowanych w ustawie PROW, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 ustawy PROW). W art. 27 ust. 2 tej ustawy przyjęto ponadto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2180/18, CBOSA).

Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, omawiając zasady rządzące postępowaniem w przedmiocie płatności, wskazuje na ich istotną modyfikację w stosunku do reguł postępowania dowodowego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże trzeba podkreślić, że właśnie z uwagi na odstępstwa od zasady prawdy obiektywnej i przerzucenie ciężaru dowodu na stronę uzasadnienie decyzji powinno być zgodne z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia podkreślono w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie II GSK 2351/13, CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. znajdzie pełne zastosowanie w postępowaniach dotyczących przedmiotowej płatności, skoro jego treść nie uległa modyfikacji w przepisach ustawy PROW. W myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd podziela również wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom. Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, CBOSA). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego, odniesienie się do stawianych zarzutów i prawidłowe uzasadnienie decyzji nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania ale też z uwagi na umożliwienie Sądowi dokonania kontroli legalności wydanych decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia, Sąd stwierdza, że trafne są zarzuty skargi wskazujące na niedostatki uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez organ I instancji.

Uzasadnienie obu decyzji zdaniem Sądu dalekie jest od przejrzystości, nie jest też w pełni zrozumiałe ani dla strony (co kilkakrotnie podkreślała w skardze), ani dla Sądu, co uniemożliwia właściwą kontrolę zgodności z prawem wydanych rozstrzygnięć.

Dokonując zmniejszenia wnioskowanej przez stronę płatności ekologicznej za 2020 r., organ powoływał się m.in. na wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w 2019 r., uznając je za prawidłowe. Organ wskazywał jednocześnie, że powierzchnia stwierdzona w 2019 r. została ustalona na podstawie bezpośrednich pomiarów w terenie z uwzględnieniem tolerancji pomiaru i wyniosła łącznie [...] ha, tj. zgodnie z deklaracją strony zawartą we wniosku o udzielenie tejże płatności. Natomiast przy ustalaniu kwoty płatności za 2020 r. organ wskazuje nie tylko na powierzchnię wynikającą z aktualnego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) ale wprost opiera się również na wynikach tej kontroli (z 2019 r.), wskazując, że na powierzchnię ustaloną w toku tej kontroli i stwierdzoną dla potrzeb płatności w 2019 r. ([...] ha) "nałożono" kody pokontrolne DR 51 i DR 52 i w ten sposób wyznaczono powierzchnię stwierdzoną, uprawniającą do płatności za 2020 r. Zastosowanie powyższych kodów pokontrolnych wynikało, jak sam wskazuje organ, z ustalenia, że sporna działka [...] nie była w 2020 roku użytkowana rolniczo przez stronę na powierzchni zadeklarowanej we wniosku (wskazano, że zgłaszana powierzchnia w części wykracza poza granice odniesienia działki referencyjnej).

Zauważalna jest jednak sprzeczność pomiędzy tymi stwierdzeniami a dalszą częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Mianowicie, organ wskazał następnie (na s. 9 zaskarżonej decyzji), że już podczas kontroli na miejscu, która miała miejsce w gospodarstwie strony w dniach 02-13.09.2019 r., dla działki rolnej [...] stwierdzono powierzchnię [...] ha, przy czym zastosowano kody pokontrolne DR51 i DR52, nie podając przy tym, w jakim zakresie miałoby to wpłynąć na przyznanie płatności, skoro, jak podaje organ, w decyzji za 2019 r. uznano (pomimo podnoszonego zastosowania tych kodów), że powierzchnia stwierdzona równa jest powierzchni deklarowanej (dla działki [...] - [...] ha, łącznie [...] ha).

Sąd zauważa również, że organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, iż aktualne powierzchnie MKO zostały ustalone w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w 2019 r., a różnica między powierzchnią zmierzoną a powierzchnią MKO na działce [...] wynika jedynie z zastosowania kodów pokontrolnych tj. D51 i D52. Podano także, że po analizie raportu z kontroli za 2019 r. i zastosowanych kodów dokonano aktualizacji powierzchni MKO i po wyłączeniu z płatności terenów, które miały zastosowane powyższe kody, wyznaczono nową wartość MKO, wynoszącą [...] ha. Organ nie wyjaśnia, z jakich przyczyn w 2019 r. zastosowano kody pokontrolne DR51 i DR52, których zastosowanie miało miejsce również obecnie (w 2020 r.), a jednocześnie wskazuje, że do ustaleń MKO wzięto pod uwagę wyniki kontroli za 2019 r. (gdzie powierzchnia stwierdzona odpowiada powierzchni deklarowanej przez stronę), na co nałożono te same kody pokontrolne.

Budzi też wątpliwości Sądu (i nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez organ), z jakich przyczyn w 2019 r. przyznano płatność na podstawie powierzchni działki [...], wynikającej z pomiaru bezpośredniego ([...] ha), skoro pomiar ten różnił się od ówczesnej wielkości MKO dla przedmiotowej działki ([...] ha). Trzeba przy tym wskazać, że zgodnie z brzmieniem kilkakrotnie przywoływanego przez organ w treści uzasadnienia decyzji przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna nie może zostać wypłacona do powierzchni większej aniżeli powierzchnia MKO.

Sąd dostrzega, że znaczenie dla niniejszej sprawy winny mieć okoliczności dotyczące roku 2020. Jednakże organ – z nieznanych Sądowi przyczyn – powołuje się w tym zakresie konsekwentnie na wyniki kontroli dokonanej w 2019 r. Skoro zatem organ uczynił wyniki tejże kontroli podstawą ustaleń dokonanych za przedmiotowy rok, to zdaniem Sądu rozbieżności pomiędzy ustaleniami dotyczącymi powierzchni za 2019 r. oraz 2020 r. wymagały w niniejszej sprawie wyjaśnienia.

Co bardzo istotne, organ nie wyjaśnia bliżej podstaw do zastosowania kodów pokontrolnych D51 i D52 w odniesieniu do płatności za 2020 r., będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, brak jest w tym zakresie wskazania, jakie konkretnie okoliczności zadecydowały o danych wyłączeniu, przypisanym do poszczególnych kodów pokontrolnych DR 51 i DR 52 (jaka powierzchnia została wyłączona w oparciu o zastosowanie każdego z tych kodów i z jakich dokładnie przyczyn). Słusznie wskazuje strona w skardze na konieczność znacznie szerszego uzasadnienia zastosowania powyższych kodów, skoro przesądziło to o wydaniu decyzji, w której organ częściowo odmówił przyznania wnioskowanej płatności.

Sąd zauważa, że kwestie związane z wyjaśnieniem wątpliwości strony dotyczących prawidłowości ustaleń organu w badanym roku (przy podnoszonej przez stronę niezmienności stanu faktycznego w stosunku do poprzedniego roku), organ zawarł (i to w częściowym jedynie zakresie) dopiero w odpowiedzi na skargę. Mianowicie, organ w piśmie tym podniósł, że w postępowaniu dotyczącym płatności w roku 2019, dla którego ustanowiony został bezpośredni pomiar działek w terenie, relacja dowodu z ortofotomapy względem dowodu z ustaleń z kontroli na miejscu wypadła korzystniej dla lustracji w terenie, której wyniki, z uwagi uwzględnienie tolerancji pomiaru, mogą okazać się korzystniejsze aniżeli areał w rzeczywistości uprawniony do wsparcia.

Dalej organ stwierdził, że płatność za 2019 rok została przyznana stronie do powierzchni wnioskowanej, natomiast w sprawie za 2020 rok, organ zobowiązany był rozpatrzeć wniosek w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar, ustalony w oparciu o zastosowane kody pokontrolne. Na marginesie, nadal nie wskazuje organ na przyczyny przyznania płatności na podstawie powierzchni działki [...], wynikającej z pomiaru bezpośredniego, zamiast na podstawie wartości MKO, czego wymaga powołany wyżej przepis rozporządzenia ekologicznego. Co istotne, nie wyjaśnia też szczegółowych podstaw zastosowania poszczególnych kodów pokontrolnych. Trzeba przy tym wziąć pod uwagę specyfikę działalności rolniczej prowadzonej przez stronę, która istotnie - co do zasady – zdaje się zakładać niezmienność powierzchni działek oraz sposobu ich rolniczego zastosowania (czego organ nie kwestionuje). Biorąc to pod uwagę, działania organu, który w jednym roku przyznaje płatność zgodnie z wnioskiem, tj. w oparciu o powierzchnię zadeklarowaną przez stronę i to na podstawie pomiaru bezpośredniego uwzględniającego tolerancję pomiaru (bez zastosowania wartości MKO), a w kolejnym roku, przy podnoszonym przez stronę niezmienionym stanie faktycznym, dokonuje odmiennych ustaleń i częściowo odmawia przyznania płatności, mogą budzić uzasadnione wątpliwości strony i wymagają odpowiedniego wyjaśnienia, ze wskazaniem w sposób przejrzysty przesłanek, które zadecydowały o podjęciu takiego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie w ocenie Sądu działanie organu, polegające na podjęciu próby wyjaśnienia stronie omawianych rozbieżności w odpowiedzi na skargę, zamiast w uzasadnieniu decyzji, jest niewłaściwe i narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu trudno byłoby znaleźć przyczyny, dla których stosowne wyjaśnienie nie mogło się znaleźć w uzasadnieniu, tym bardziej, że zostało ono podjęte (co zauważa Sąd) po dwukrotnym uchyleniu poprzednio wydanych rozstrzygnięć i to właśnie z uwagi na naruszenie m.in. przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie dalszych zarzutów postawionych w skardze, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji pod tym kątem byłaby przedwczesna z uwagi na wskazane wyżej naruszenie dotyczące uzasadnienia decyzji.

W ostatniej kolejności Sąd wskazuje, że zgłaszane przez stronę dowody z dokumentów zostały oddalone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako nie mające znaczenia dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dowody te nie dotyczyły bowiem badanego okresu, za który organ (częściowo) odmówił przyznania płatności.

Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. decyzje te uchylił.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić wyrażoną w wyroku ocenę prawną.