Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 20 września 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 642/22

Uzasadnienie

Wójt Gminy O. wydał w dniu 12 lipca 2022 r. zaświadczenie, znak: GK-M.7234.9.1.2022.DR, w którym wskazano, w jaki sposób (poprzez jakie działki) działka nr (..), obręb S., gmina O. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Pismem z dnia 22 lipca 2022 r. T. G. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na powyższą czynność Wójta Gminy O., zarzucając organowi wydanie wadliwego zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Jak wynika z wykazu adresatów pod odpowiedzią na skargę, jej odpis został przesłany przez organ do wiadomości skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy O. z dnia 12 lipca 2022 r., znak: GK-M.7234.9.1.2022.DR. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Zgodnie z przepisami regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 - 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06; postanowienie NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 760/14).

W tym kontekście nie można zatem mówić, że zaświadczenie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W żaden bowiem sposób zaświadczenie nie kształtuje uprawnień, ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia, ani zakresu. Stanowi ono jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej.

Powyższe uzasadnia, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że czynność, jaką jest wydanie zainteresowanemu zaświadczenia nie mieści się w pojęciu innych aktów lub czynności z zakresu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przez takie akty można bowiem rozumieć wyłącznie te, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 4182/03).

Także w literaturze wskazuje się na zaświadczenia jako przykłady działań administracji publicznej, które nie mieszczą się w kategorii aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 66-72.; Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 10/2004, s. 66).

Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 k.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a., będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zaświadczenie ma być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 k.p.a., aby obalić urzędowe potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego zawartego w kwestionowanym zaświadczeniu (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 1065, J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2006, s. 821).

W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na czynność organu niemieszczącą się w przywołanym w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowej. Oznacza to, że niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.