Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, Rada Miejska L. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 595., z późn. zm. Dz. U. z 2013 r. poz. 645, Dz. U. z 2014 poz. 379, poz. 1072, Dz. U. z 2015 r. poz. 871) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm. Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321, Dz. U. Nr 30, poz. 151, Dz. U. z 2012 r. poz. 951 i poz. 1448, Dz. U. z 2013 r. poz. 700, poz. 991, poz. 1611, poz. 1446, Dz. U. z 2014 r. poz. 312, poz.486, poz. 529, poz. 768, poz. 822, Dz. U. z 2015 r. poz. 211, poz. 541, poz. 591) uchwaliła, co następuje:
§ 1. Ustala się wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, w granicach administracyjnych Miasta L.:
rower lub motorower - za usunięcie -[...] zł, za każdą dobę przechowywania -[...] zł, motocykl - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania [...] zł, pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania - [...] zł, pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania zł, pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - za usunięcie - [...] zł, za każdą dobę przechowywania [...]zł, pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - za usunięcie - [...]zł, za każdą dobę przechowywania - [...] zł, pojazd przewożący materiały niebezpieczne - za usunięcie -[...]zł, za każdą dobę przechowywania -[...] zł. § 2. Ustala się wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, w wysokości 50% stawek kwotowych opłat za ich usunięcie określonych w § 1. § 3. Opłaty i koszty ujęte w § 1 i § 2 podane są w kwotach brutto uwzględniających należny podatek VAT.
§4. Traci moc uchwała nr [...]Rady Miejskiej L. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu § 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przepisy zamieszczone w § 1 § 2 powyższej uchwały Rady Miejskiej L., Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 z pózn. zm.). W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2015 r. poz. 707).
Natomiast w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca w szczegółowym upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego wskazał dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ stanowiący przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Według Rzecznika chodzi nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym (powołano w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych).
Według Rzecznika Rada Miejska nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości tych kosztów.
W piśmie z dnia [...]r. będącym odpowiedzią na wystąpienie Rzecznika w Obywatelskich, Prezydent L. poinformował, że przy ustalaniu wysokości opłat usunięcie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach uwzględniono wysokość kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli w terminie 3 miesięcy od dnia ich usunięcia. Ponadto, do kosztów realizacji zadania usuwania pojazdów z dróg zaliczono: koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi od którego odstąpiono.
Z powyższego, zdaniem Rzecznika wynika, że ustalając wysokość opłat za odholowanie pojazdu z drogi Rada Miejska L. kierowała się pozaustawowymi kryteriami, tj. uwzględniła koszty przechowywania pojazdów nieodebranych z parkingu przez właścicieli w terminie trzech miesięcy od ich umieszczenia na parkingu, a także koszty osobowe związane z realizacją zadania usuwania pojazdów oraz koszty obsługi prawnej. Wspomniane koszty nie zostały bowiem wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jako przesłanki materialne, które rada powiatu obowiązana jest wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Odwołanie się przez Radę Miejska L. do przesłanek pozaustawowych wskazuje zatem na nieprawidłowe skorzystanie przez ten organ z upoważnienia ustawowego. Rzecznik wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat nie mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem organu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, ponieważ Rada działała w ramach delegacji ustawowej i nie doszło do jej przekroczenia. Kwoty ustalonych stawek nie są wyższe od maksymalnych stawek określonych w art. 6a art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b).
Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).
Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 20167 r. w obwieszczeniu z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2015 r., poz. 707), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym.
Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.
Z akt sprawy wynika, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę miał na uwadze oprócz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, a także koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów.
To rozwiązanie wskazuje, że organ błędnie zinterpretował przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Niewątpliwie bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat "koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów" wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przyjęcie, że przesłanki z art. 130a ust. 6 obejmują również szacunkowe koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych dotyczących naliczania kosztów, oznacza wadliwą wykładnię art. 130a ust.
- 6. Wzięcie pod uwagę tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.
Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Urzędu Miejskiego. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się szacunkowe koszty osobowe stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta L., koszty obsługi prawnej oraz koszty związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych.
Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym".
Niewątpliwie w sytuacji świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów przez podmiot zewnętrzny należy wziąć pod uwagę koszty ponoszone z tego tytułu przez organ na rzecz tego podmiotu. Należy bowiem zauważyć, że umowa z tym podmiotem została zawarta w wyniku przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Ceny zaproponowane przez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego stanowią ceny rynkowe, obowiązujące na obszarze danego powiatu. Trzeba też zauważyć, że stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym starosta może realizować zadania usuwania i przechowywania pojazdów bądź przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dla obu przypadków przesłanki ustalania opłat są wspólne, dlatego też ustawodawca w sposób ogólny odwołał się do "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".
Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził nieważność całości przepisów zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie jedynie § 1 i § 2; skutkowaliby pozostawieniem kadłubowej, niezrozumiałej uchwały.