Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2020 r. G.K. (dalej: skarżący, strona skarżąca, strona) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie).
Pismem z 16 czerwca 2020 r. skarżący wniósł o "skorygowanie wniosku RDZ w treści wniosku: zwracam się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako osoba prowadząca działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie". Oświadczył ponadto, że w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek osiągnął przychód wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarcze narodowej w 2020 r., tj. 15681 zł, a dochód w wysokości niższej niż 7000 zł.
Odrębnymi pismami z 18 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego, że został zwolniony z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. w kwocie 1169,97 za każdy z tych miesięcy.
Pismem z 21 września 2020 r. skarżący wniósł o "ponowne rozpatrzenie jego wniosku z 4 czerwca 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek płatnik plus pracownik za 04/2020 i 05/2020 uwzględniając kwoty z DRA 1/04/2020 (1500,27 pln) oraz DRA 1/05/2020 (1500,27)".
Decyzją z dnia 23 października 2020 r. (nr 190000/71/246/2020/RDZ) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, organ) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za kwiecień 2020 r. w kwocie 1500,27 zł i maj 2020 r. w kwocie 1500,27 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa COVID-19") w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu organ powołał art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19.
Wskazał, że 4 kwietnia 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego, na podstawie którego został on zwolniony z obowiązku opłacania składki za kwiecień 2020 r. w kwocie 1169,27 zł i za maj 2020 r. w kwocie 1169,27 zł. ZUS wskazał, że po weryfikacji konta skarżącego, ustalił, że rozpoczął on prowadzenie działalności gospodarczej przed dniem 1 lutego 2020 r., tym samym ubezpieczonych zgłoszonych do obowiązkowych ubezpieczeń uwzględniano na 29 lutego 2020 r. Według dokumentów zgłoszeniowych na dzień 29 lutego 2020 r. do ubezpieczenia zgłoszony był tylko skarżący jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. ZUS podkreślił, że badanie limitu jest wykonywane tylko raz i uzależnione jest od daty rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji – w ocenie organu – nie ma wpływu na rozstrzygnięcie stan zatrudnienia na dzień 1 marca 2020 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o zwolnienie go z obowiązku opłacania składek za płatnika i pracownika za kwiecień i maj 2020 r.
Pismem z 8 grudnia 2020 r. ZUS poinformował skarżącego o zebraniu materiałów i dowodów umożliwiających wydanie decyzji. Poinformował także skarżącego o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Decyzją z 22 grudnia 2020 r. (nr 190000/71/246/2020/RDZ-UTR), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19 i 83 ust. 4 u.s.u.s. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 23 października 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że decyzją z 23 października 2020 r. odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia go z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. za zatrudnionego pracownika. Organ powołał treść art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19. Wskazał, że skarżący rozpoczął prowadzenie działalności przed dniem 1 lutego 2020 r., tym samym wzięto pod uwagę liczbę ubezpieczonych zgłoszonych do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych na dzień 29 lutego 2020 r. Według dokumentów zgłoszeniowych na ten dzień zgłoszony był 1 ubezpieczony – skarżący jako prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 139, art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. w kwotach wynikających ze złożonych deklaracji rozliczeniowych w wysokości składek za powyższe miesiące. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się z decyzją ZUS odmawiającą mu zwolnienia za pracownika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić także należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji, a jedynie władne są do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W konsekwencji nie dokonuje ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ale ocenia prawidłowość ustaleń dotyczących stanu faktycznego dokonanych przez organ.
Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., I GSK 209/21, CBOSA). W niniejszej sprawie ZUS uchybił wyżej opisanym standardom postępowania. Ponadto zaznaczenia także wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie miało charakter wnioskowy. Tym samym zastosowanie winien znaleźć art. 79a § 1 k.p.a ZUS powinien zatem przed wydaniem decyzji odmownej wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Organ warunku tego nie zrealizował.
W sprawie skarżący we wniosku z 4 czerwca 2020 r. zwrócił się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie). Następnie skorygował ten wniosek i wskazał, że zwraca się o zwolnienie jako osoba prowadząca działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie. Pismami z 18 sierpnia 2020 r. ZUS poinformował skarżącego o zwolnieniu go z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. w kwocie 1169,97 zł za każdy z tych miesięcy. Pismem z dnia 21 września 2020 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z 4 czerwca 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek "płatnik plus pracownik" za kwiecień i maj 2020 r. w kwocie 1500,27 zł za każdy z tych miesięcy.
Decyzją z dnia 23 października 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia za kwiecień i maj 2020 r. w kwocie 1500,27 zł za każdy z tych miesięcy. W uzasadnieniu powołał treść art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, który dotyczy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia. Jednocześnie odniósł się do liczby osób ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. i wskazał, że nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie stan zatrudnienia na dzień 1 marca 2020 r. Nie rozważył przy tym w ogóle treści art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, który dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania składek za osoby ubezpieczone.
Dopiero w zaskarżonej decyzji z 22 grudnia 2020 r. ZUS powołał art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i wskazał, że decyzją z 23 października 2020 r. odmówiono skarżącemu prawa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. za zatrudnionego pracownika.
Wskazać należy, że podstawą zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone jest art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
- 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
- 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,
- 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Wyjaśnić należy, że zdaniem Sądu, konstrukcja powołanego wyżej art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 wskazuje na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek, jak i zgłoszenia ubezpieczonych). W przeciwnym wypadku wymóg dotyczący zgłoszenia skarżącej jako płatnika składek i wymóg zgłoszenia ubezpieczonych zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją.
W ocenie Sądu, część przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 po wyliczeniu (czyli po punktach 1-3) jest uzupełniona przez część wspólną odnoszącą się do wszystkich elementów wyliczenia (w brzmieniu: "– zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych"). Przyjęta przez prawodawcę konstrukcja art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 nadaje się zatem do "rozbicia" w sposób adekwatny dla każdego miesiąca, którego dotyczy wniosek o zwolnienie. Odczytując poprawnie ww. przepis, należy zatem przyjąć, że:
- 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych;
- 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych;
- 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
W ocenie Sądu, możliwe jest zatem ubieganie się o zwolnienie ze składek nie tylko za cały okres od 1 marca do 31 maja 2020 r., ale również za poszczególne (nie wszystkie) miesiące z tego okresu. Mając to na uwadze należy przyjąć, że wprowadzenie do wyliczenia (odnoszące się do trzech różnych miesięcy) nawiązuje do (również trzech) poszczególnych punktów wyliczenia zawartego w tym przepisie.
Tożsame stanowisko jest prezentowane przez sądy administracyjne w szeregu orzeczeń (zob. wyroki: WSA w Szczecinie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 758/20; WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 612/20; WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1733/20; WSA w Opolu z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 117/21; WSA w Gdańsku z 18 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 338/21; WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 528/21, dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa podzielił również NSA w wyroku z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 135/21 (dostępny w CBOSA).
Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że z decyzji ZUS wynika, że skarżący rozpoczął działalność przed dniem 1 lutego 2020 r., czyli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. Jednocześnie z decyzji, jak też ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki (informacji) wynika, że skarżący od dnia 1 marca 2020 r. zatrudnił pracownika i złożył DRA za kwiecień i maj 2020 r.
W sprawie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie jego wniosku z 4 czerwca 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek "płatnik plus pracownik". ZUS rozpoznał ten wniosek negatywnie. Organ ponownie rozpoznając sprawę, powinien dokonać analizy przesłanek z art. 31zo ust. 1 pkt 1-3 ustawy COVID-19 odrębnie dla każdego z okresów rozliczeniowych (zgodnie z wykładnią przedstawioną wyżej przez Sąd). Powinien zatem uwzględnić liczbę zgłoszonych przez stronę osób ubezpieczonych w poszczególnych datach wskazanych w treści tych przepisów odrębnie dla każdego z okresu rozliczeniowego: tj. za marzec 2020 r. – na dzień 29 lutego 2020 r., za kwiecień 2020 r. – na dzień 31 marca 2020 r. oraz za maj 2020 r. - na dzień 30 kwietnia 2020 r. Takiej oceny w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził, wskazał jedynie, że według stanu na dzień 29 lutego 2020 r. skarżący był jedyną osobą zgłoszoną do ubezpieczenia.
Ponownie rozpatrując sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje pogląd prawny przedstawiony w niniejszym wyroku, odnoszący się do interpretacji art. 31zo ust. 1 pkt 1-3 ustawy COVID-19 i z jego uwzględnieniem przeprowadzi postępowanie dowodowe, w którym zweryfikuje, czy strona skarżąca spełnia kryteria do zwolnienia w całości z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okresy od marca 2020 r. do maja 2020 r.
Na marginesie należy także zauważyć, że pismo z 16 czerwca 2020 r. stanowiące korektę wniosku skarżącego oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 19 listopada 2020 r. zostały podpisane "z upoważnienia" skarżącego przez M.K. W aktach brak jednak pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego M.K. Brak ten organ również powinien uzupełnić.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 23 października 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.