Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.Ł. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...]. uchylająca w całości decyzję tego organu z [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres kwiecień 2020 r. i orzekająca o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w wysokości 0,99 zł.
Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oraz oświadczyła, że w pierwszym miesiącu za który składany jest wniosek osiągnęła przychód z prowadzenia działalności niższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., tj. 15 681 zł. (pkt II ppkt 1 lit. D, ppkt 2 lit. A, pkt 3 wniosku RDZ).
Decyzją z [...] r. ZUS umorzył postępowanie w sprawie wniosku strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19"). W uzasadnieniu powołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 i wskazał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.. Składka została rozliczona wpłatami z 9 kwietnia, 6 maja i 26 maja 2020 r.
Pismem z [...] r. ZUS poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. w kwocie 1 190, 08 zł, zaś pismem z [...] r. – za maj 2020 r. w kwocie 1 431, 48 zł.
W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentował, że prawo do zwolnienia ze opłacania składek za kwiecień 2020 r. mu przysługuje. Wyjaśnił, że na przełomie marca i kwietnia 2020 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim i opłacał składki, aby nie mieć zadłużenia. W rezultacie rozmowy z konsultantem uzyskał informację, że należy się mu zwrot składek, przelewem na konto bankowe.
Zaskarżoną decyzją ZUS uchylił poprzedzającą ją decyzję w całości i orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w wysokości 0,99 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 obejmuje wyłącznie należności nieopłacone, przy czym na mocy art. 113 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zwolnieniu temu podlegają także składki opłacone za marzec 2020 r. Organ wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek o zwrot nadpłaconych składek za marzec-maj 2020 r., zatem po wymaganym terminie, tj. 11 maja 2020 r. Wobec czego organ dokonał zwrotu składek jedynie za marzec 2020 r. Wskazał ponadto, ze informacja o możliwości złożenia wniosku o zwrot w przypadku opłacenia należności za kwiecień 2020 r. i jednoczesnym wnioskowaniu o zwolnienie z obowiązku ich opłacania była ogólnodostępna na stronie internetowej ZUS.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o zmianę tej decyzji i zwrot składki za kwiecień 2020 r. Powtórzył, że opłacał składki, aby nie mieć zadłużenia. Ich zwrot otrzymał za marzec i maj 2020 r., a za kwiecień 2020 r. – w kwocie 0,99 zł.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji
Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 419/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 1 czerwca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1850/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 12 października 2022 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 703/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.: dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Spór w sprawie dotyczy wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.
W decyzji z [...] r. organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że należność za kwiecień 2020 r. została opłacona poprzez rozliczenie wpłatami z 9 kwietnia, 6 maja i 26 maja 2020 r., co wyklucza zwolnienie określone w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Z kolei zaskarżoną decyzją ZUS uchylił decyzję z [...] r. i orzekł o zwolnieniu z opłacania należności za kwiecień 2020 r. w kwocie 0,99 zł.
Strona zaś żąda zwrotu składki za kwiecień 2020 r.
Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres marzec-maj 2020 r. na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19.
Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w tym trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie.
ZUS rozpatrując ww. wniosek skarżącego w zakresie marca 2020 r. oraz maja 2020 r. poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania składek. Natomiast zaskarżoną decyzją w istocie poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania składek za kwiecień 2020 r. jedynie w wysokości 0,99 zł. Co do pozostałej części składki (pokrytej wpłatami z 6 maja 2020 r. w kwocie 1 123, 10 zł oraz z 26 maja 2020 r. w kwocie 57, 91 zł), to stwierdził, że nie podlega ona zwolnieniu z powodu jej opłacenia. Jednocześnie organ odniósł się w tej sprawie bardzo lakonicznie do zagadnienia zwrotu składki za ten okres stwierdzając, że wniosek w tym zakresie strona złożyła po terminie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jasno, czy organ rozpoznał wniosek strony z [...] r. w zakresie zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r. w całości, odmówił zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r. w części ponad kwotę 0, 99 zł, czy też rozpatrzył sprawę dotyczącą zwrotu nienależnie zapłaconych składek, jak również czy rozpoznał go w granicach sprawy, czy z jej przekroczeniem i na jakiej podstawie prawnej.
Tymczasem, co należy przypomnieć, do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19 oraz art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd.
Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10).
W rezultacie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej – na zasadzie art. 135 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów.
Tak zredagowana decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności (w sprawie przewidziany był tryb ponownego rozpatrzenia sprawy).
Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącemu nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, o co wnioskował w dniu [...] r.
Ponadto Sąd zauważa, że stan epidemii - i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy w zakresie m.in. pomocy publicznej - ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19".
Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). W ust. 1 ustawodawca wprowadził przepis, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291).
Natomiast zgodnie z ust. 2 zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Ww. ust. 2 wprowadza odmienną regulację co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku"), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 ustawy COVID-19. W świetle natomiast art. 31zq ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.
Mając na uwadze powyższą zmianę przepisów, jak również kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, w ocenie Sądu uzasadnione organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy.