Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku – Białej (dalej: ZUS, organ II instancji), działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1998, dalej: u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku E. K. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję ZUS z 22 kwietnia 2022 r. nr 794/2022 o odmowie umorzenia odestek za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz o odmowie umorzenia należności składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikami składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że 4 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do ZUS - u z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek wykazanych w decyzji ZUS z 22 kwietnia 2022 r. nr 794/2022.
Skarżący podniósł, że jego sytuacja życiowa jest trudna i nie ulegnie zmianie, gdyż ma 73 lata i otrzymuje emeryturę około 1.700 zł przy zadłużeniu ok. 100.000 zł. Wskazał, że spłacając zadłużenie po 500 zł miesięcznie (zatem 5.100 zł rocznie) do 83 lat spłaci połowę długu, a druga połowa musiałaby zostać spłacona przez kolejne 10 lat, co jest wątpliwą perspektywą. Oświadczył, że posiada dwa 20-letnie samochody, których wartość wynosi łącznie około 2.000 zł, garaż jest zajęty i nie ma możliwości spieniężenia jego wartości. Natomiast przyczepa dawno nie nadaje się do użytku. Wydatki na opłaty zwiększyły się o zajęcie komornika. W treści wniosku skarżący nawiązał do wydatków egzekucyjnych i zawartego układu ratalnego. Wskazał, że z otrzymywanej emerytury pokrywa opłaty bez gazu w wysokości 369 zł., w wyniku czego pozostaje mu 1.331 zł, zatem dziennie 41 zł na dwie osoby. Nie posiada zaległości w opłatach za czynsz oraz związanych z eksploatacją mieszkania. Dodał, że dofinansowanie do mieszkania uzależnione jest od regularnych opłat, zatem w każdej chwili może zostać cofnięte.
Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 30 grudnia 2021 r. wynika, że skarżący jest żonaty, nie pracuje zarobkowo, pobiera emeryturę w wysokości 1.703 zł brutto, tj. 1.435 zł netto, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy, pobiera zasiłek z pomocy społecznej w wysokości 233,43 zł, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 289 zł oraz opłaty eksploatacyjne w wysokości 80 zł, prowadzi gospodarstwo domowe z żoną L. K., która nie posiada żadnego dochodu, nie posiada zobowiązań finansowych, nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości praw majątkowych oraz wierzytelności, posiada samochód marki R., rok produkcji 2000, posiada telewizor o wartości 1.000 zł. W celu rozpatrzenia sprawy organ skorzystał z bazy REGON i Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych i ustalił, że do 30 listopada 2006 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą Z., zgłoszony jest do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.822,39 zł brutto, tj. 1.658,37 zł netto; ze świadczenia nie są dokonywane żadne potrącenia, żona skarżącego nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych w ZUS, skarżący na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej jest współwłaścicielem nieruchomości o pow. [...] m² dla której Sąd Rejonowy w Legnicy prowadzi KW nr LElL/00048425/9, na majątku tym ZUS dokonał zabezpieczenia na poczet należności z tytułu składek, posiada pojazdy: przyczepę lekką S. z 1998 r., samochód osobowy R. z 2000 r., samochód osobowy R. z 2003 r. działkę gruntu o powierzchni [...] ha oraz garaż.
Organ – jak wskazał – zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego ich przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, podtrzymując w tym zakresie rozważania organu I instancji (decyzja z 22 kwietnia 2022 r. nr 794/2022).
Organ II instancji – po przywołaniu treści art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. –uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., gdyż w sprawie skarżącego nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; czy też ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe.
Zdaniem organu w sprawie skarżącego nie zaistniała też przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej 1 grudnia 2006 r., jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem skarżący uzyskuje dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego, z którego jest możliwe prowadzenie egzekucji; ponadto na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej jest współwłaścicielem nieruchomości: działki gruntu o powierzchni 0,0033 ha oraz garażu o powierzchni 19 m² dla której Sąd Rejonowy w Legnicy prowadzi KW nr LElL/00048425/9; na wskazanym majątku ZUS dokonał zabezpieczenia na poczet należności z tytułu składek, ponadto nie wystąpiła przesłanka braku następców prawnych. Nie zaszła też przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. gdyż wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.
W zakresie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. organ II instancji wskazał, że postanowieniem z 14 stycznia 2008 r. oraz z 18 listopada 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Legnicy umorzył postępowanie egzekucyjne uzasadniając, że skarżący nie posiadał składników podlegających zajęciu oraz innych źródeł dochodu, z których można byłoby przeprowadzić egzekucję administracyjną i wyegzekwować zaległość. Tym samym organ potwierdził, że niewątpliwie przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u. występowała w tamtym okresie, lecz sytuacja materialna skarżącego uległa zmianie, gdyż obecnie posiada stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, do którego, w przypadku nie wywiązywania się przez niego z warunków zawartej umowy ratalnej istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W ocenie organu nie zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s, gdyż nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie należności jest obecnie zawieszone z uwagi na zawarty 4 marca 2016 r. układ ratalny, który jest przez skarżącego aktualnie realizowany.
Dalej organ, po przywołaniu art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie podkreślił, że okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia sytuacji innych niż wymienione w poczynionych rozważaniach. Umorzenie należności z tytułu składek wykorzystywane jest w wyjątkowych przypadkach i każda sytuacja jest oceniana indywidualnie.
Przechodząc do sytuacji skarżącego organ wskazał, że w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, gdyż było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ II instancji podkreślił zarobkowy charakter działalności i wskazał na obligatoryjność opłacania składek, która dotyczy wszystkich płatników składek. Podkreślił, że za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Dlatego też, zdaniem organu, skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na ogół obywateli.
Organ zaakcentował nadto, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Umorzenie należności jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS - u.
Dalej organ podniósł, że skarżący nie wskazał na swoje problemy zdrowotne. Nie wskazał także na ponoszenie kosztów związanych z leczeniem oraz nie powołał się na opiekę nad innym członkiem rodziny. Ponadto dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które stanowi źródło stopniowej spłaty zadłużenia wobec ZUS i którego wypłata nie jest uzależniona od stanu zdrowia. Zdaniem organu, podnoszone przez skarżącego bardzo ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości, gdyż przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz jest obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.
Mając powyższe na uwadze organ ustalił, że dochód, który skarżący osiąga jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny. Organ dostrzegł wprawdzie, że wykazany w ten sposób dochód w gospodarstwie domowym kształtuje się na poziomie niższym od ustalonego wg. Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 30 marca 2022 r. w IV kwartale 2021 r. minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (2.239,39 zł), ale wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego żony, które zostały określone na kwotę 369 zł.
Organ II instancji podkreślił, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Podkreślił, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum egzystencji. Organ uznał, że budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest wyższy od poziomu minimum egzystencji w 2021 r. określonego przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 30 marca 2022 r., który wynosi 1.084,39 zł netto dla dwuosobowego gospodarstwa tj. 542,20 zł na osobę. Organ zaznaczył, że kategoria ta wyznacza niski poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka. Organ podniósł że skoro dochód w gospodarstwie domowym skarżącego przewyższa ww. minimum egzystencji, to jego sytuacja nie nosi znamion ubóstwa. Jednoczesne organ zaznaczył, że nieuregulowane zaległości w odprowadzaniu składek narusza interes społeczny i uderza w solidarność ubezpieczonych, bowiem z jednej strony skarżący korzysta ze świadczeń, a poprzez zaległości składkowe nie dokłada się w pełni do systemu, z którego mają korzystać pozostali.
Zaległości dotyczą okresu lat 2003-2006. W ocenie organu skarżący świadomie naruszał przepisy u.s.u.s. oraz zawartą w art. 84 Konstytucji RP zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, gdyż nie opłacając składek terminowo doprowadził do powstania zadłużenia wobec ZUS-u. W interesie publicznym nie leży zatem uwolnienie skarżącego od ciążącego obowiązku uregulowania należności z tytułu składek, z uwagi na wysokość zadłużenia. Doprowadziłoby to do sytuacji, że każdy dłużnik zamiast dążyć do spłaty zobowiązań miałby na celu systematyczne uchylanie się od ich zapłaty, tylko po to by stwierdzić, że kwota jest już tak znaczna, że nie ma możliwości jej spłaty i organ powinien zwolnić go z tego obowiązku. Skorzystanie z prawa do umorzenia zobowiązań wobec ZUS, uzasadnione jest wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie tych należności.
Końcowo organ II instancji podkreślił, że nie kwestionuje negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową skarżącego, ale jest to niewystarczający argument do ich umorzenia.
Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę. Ponownie zaakcentował (w szczególności), że jest emerytem (1.822,39 zł), ma komornika i płaci układ ratalny z ZUS-em po 490 zł miesięcznie. Po potrąceniu tych opłat pozostaje mu 1.202,78 zł emerytury na życie. Żona nie posiada prawa do emerytury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 lipca 2022 r. (nr Up - 542/2022) o odmowie umorzenia odestek za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz o odmowie umorzenia należności składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikami składek. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane. W art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności".
Przypadki całkowitej nieściągalności zostały natomiast wyczerpująco uregulowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.
Podnieść nadto należy, że wskazana powyżej regulacja art. 28 ust. 3a i rozporządzenia, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W ocenie Sądu nie ma jednak przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników). Jak wskazuje się w orzecznictwie, niemożność umorzenia składek wyłączona przepisem art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek, a zatem m.in. odsetek od nich. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata), także powiązane ze składkami niepodlegającymi umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 lub ust. 3a tej ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15, wyrok z 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1090/16)
Zgodnie natomiast z § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Z regulacji tych wynika zatem, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z 3 listopada 2009 r., sygn. I SA/Łd 584/09).
Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności w oparciu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Sąd uznał bowiem, że dokonana w tym zakresie ocena organu, jest dość pobieżna, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącego istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji finansowej i życiowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma 73 lata, jest emerytem, pobiera emeryturę w wysokości 1.822,39 zł brutto tj. 1.658,37 zł netto. Nie posiada dochodu z innych źródeł. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną L. K., która nie posiada żadnego dochodu. Korzysta z pomocy społecznej, pobierając zasiłek w wysokości 233,43 zł. Jako stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący podał 289 zł tytułem miesięcznych opłat oraz 80 zł tytułem opłat eksploatacyjnych.
Skarżący od 4 marca 2016 r. spłaca w ramach zawartego układu ratalnego z ZUS–em po 490 zł miesięcznie (jak wynika z treści skargi). Z treści skargi (oraz odwołania) wynika również, że skarżący "ma komornika i płaci układ ratalny z ZUS–em, po potrąceniu tych opłat pozostaje mu 1.202,78 zł emerytury na życie".
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ ten dość pobieżnie (a przez to i dowolnie) ocenił przesłankę wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc sytuację finansową skarżącego (73 letniego emeryta) w kontekście możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego oraz jego małżonki, która nie posiada żadnego źródła dochodu, a pozostaje ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, w odniesieniu do osiąganego przez skarżącego dochodu z tytuły emerytury, z którego skarżący spłaca comiesięcznie kwotę 490 zł tytułem zawartego z ZUS - em układu ratalnego. Organ nie rozważył bowiem całościowo strony wydatkowej ponoszonej przez skarżącego (i jego żony), ograniczając się jedynie do kwoty 369 zł (ponoszonych tytułem opłat). Organ nie wziął nadto pod uwagę istotnej okoliczności, że skarżący korzysta już z pomocy społecznej.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).
Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia zatem ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania "zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny" przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymagał zatem przeprowadzenia (pogłębionej) analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).
W tym miejscu wskazania wymaga, że organ II instancji odniósł wprawdzie sytuację skarżącego do minimum socjalnego, czy też minimum egzystencji, aczkolwiek nie zrobił tego prawidłowo. Organ podniósł bowiem, że "dochód w gospodarstwie domowym kształtuje się na poziomie niższym od ustalonego wg. Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 30 marca 2022 r. w IV kwartale 2021 r. minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (2.239,39 zł)" ale wystarcza (zdaniem organu) na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego żony, które zostały określone na kwotę 369 zł. Ponadto organ ten podkreślił, że "budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest wyższy od poziomu minimum egzystencji w 2021 r. określonego przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 30 marca 2022 r., który wynosi 1.084,39 zł netto dla dwuosobowego gospodarstwa tj. 542,20 zł na osobę". Jednakże dokonując oceny w tym zakresie, organ II instancji odniósł ww. kwoty (2.239, 39 zł – minimum socjalne, 1.084, 39 zł – minimum egzystencji) do kwoty "stałego źródła dochodu skarżącego w postaci świadczenia emerytalnego, które stanowi źródło stopniowej spłaty zadłużenia wobec ZUS".
Tymczasem organ dokonując ww. porównania, a tym samym ustalając, czy skarżący jest w stanie opłacić zaległe należności i czy nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich dla niego i jego rodziny skutków, czy też nie, winien uwzględnić nie tylko wydatki na opłaty eksploatacyjne, lecz również inne wydatki konieczne ponoszone przez skarżącego (i jego żonę). I choć sam organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 7-8) potwierdził powyższe, gdyż wskazał, że oceniając sytuację należy każdorazowo brać pod uwagę "czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania i.t.p.), czy mają charakter stały", to jednak nie uczynił tego oceniając w niniejszej sprawie sytuację skarżącego. Organ uznał natomiast, że dochód skarżącego jest wprawdzie niższy od minimum socjalnego, ale "wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego żony, które zostały określone na kwotę 369 zł." Tym samym oceniając możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb przez skarżącego po uregulowaniu zobowiązania wynikającego z układu ratalnego organ w ogóle nie wziął pod uwagę innych koniecznych wydatków skarżącego, na które przecież sam w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywał.
A zważywszy na sposób oszacowania minimum socjalnego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych z 30 marca 2022 r. (IV kwartał 2021 r.) – jako wzorzec wydatków niezamożnych gospodarstw domowych, stosowany jako punkt odniesienia w analizach i działaniach publicznych – wydatki konieczne na żywność, czy też środki higieny osobistej, stanowią przecież składnik brany pod uwagę przy oszacowaniu "minimum socjalnego", i jako takie winny również zostać uwzględnione przez organ. Dopiero wówczas, organ powinien przystąpić do dokonania oceny, czy skarżący będzie w stanie uiścić zaległe składki, czy też nie, z uwzględnieniem przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ nie analizując całościowo strony wydatkowej skarżącego, tak de facto nie ustalił też jednoznacznie jakim faktycznie comiesięcznym dochodem skarżący (wraz z małżonką) dysponuje. A w konsekwencji, czy kwota ta (oczywiście po uwzględnieniu strony wydatkowej, w tym wydatków koniecznych) rzeczywiście pozwala skarżącemu na spłatę zadłużenia z tytułu składek, z możliwością zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych, w oparciu o kryteria minimum socjalnego i minimum egzystencji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego nie tylko w skardze, lecz również na etapie odwołania okoliczności, czy rzeczywiście "wydatki na opłaty zwiększyły się o zajęcie komornika", czy tez nie. Okoliczność ta jest natomiast istotna, gdyż przy jej wystąpieniu wpływa ona na obniżenie zdolności płatniczej skarżącego, którego jedynym stałym dochodem jest emerytura i tak już zasilana przecież przez zasiłek z pomocy społecznej. Organ tym samym nie zastosował się zatem do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu na podstawie powyższego, twierdzenie organu, że pomimo niespełnienia kryterium minimum socjalnego skarżącemu "wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego żony, które zostały określone na kwotę 369 zł", a ponadto budżet skarżącego jest wyższy od minimum egzystencji jest co najmniej przedwczesne – skoro nie odnosi się do prawidłowo ustalonego, rzeczywistego dochodu, którym dysponuje comiesięcznie skarżący wraz z małżonką (gdyż nie nastąpiło z uwzględnieniem strony wydatkowej). W sytuacji skarżącego należy zatem (ponownie z uwzględnieniem ww. wytycznych) ustalić, czy występuje przesłanka ubóstwa, czy też nie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
Ponadto wskazania wymaga, że organ (choć wspomniał po tym w uzasadnieniu) to nie uwzględnił okoliczności, że skarżący korzysta już z pomocy społecznej pobierając przecież comiesięczny zasiłek (233,43 zł). Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 31118/01, z 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06). NSA podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".
Sąd zwraca nadto uwagę, że w wyroku z 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny". Podkreślenia wymaga, że dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć również na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (wyrok NSA z 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14).
Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (wyrok NSA z 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.