Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 5 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 73/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...]poinformowano Gminę R. (dalej jako: "strona skarżąca, Wnioskodawca") o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Gminie R.". Projekt nie spełnił kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego, tj. Kryterium nr 1 "Zgodność z dokumentami strategicznymi" zawartego w "Kryteriach wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 obowiązujących w naborze nr [...]".

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. strona skarżąca złożyła protest na powyższą informację, w którym podniosła, że projekt został oceniony w sposób nieprawidłowy, zarzucając organowi błędy proceduralne i merytoryczne na etapie oceny.

Zarząd Województwa D. (dalej jako: Zarząd WD, IZ RPO WD, IZ), po rozpoznaniu protestu, uchwałą z dnia [...] stycznia 2020 r. (Nr [...]) orzekł o jego nieuwzględnieniu. W uzasadnieniu IZ RPO WD podniosła, że w ramach Kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego Kryterium nr 1 "Zgodność z dokumentami strategicznymi" weryfikowano m.in. czy inwestycja realizowana jest/będzie w aglomeracji ujętej w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK) i Master Planie dla wdrażania dyrektywy Rady 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych. Podkreślono również, że inwestycje realizowane w aglomeracjach nie ujętych w V aktualizacji Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (dalej również AKPOŚK) - przyjętej przez Radę Ministrów 31 lipca 2017 r. wraz z Master Planem dla wdrażania dyrektywy 91/271/EWG (przyjętym przez Ministra Środowiska 8 września 2017 r.) nie mogą być dofinansowane.

Organ wyjaśnił, że ocena zgodności przedsięwzięcia z KPOŚK i Master Planem dokonywana była poprzez sprawdzenie, czy aglomeracja oraz zakres prac planowanych do realizacji na obszarze aglomeracji zostały uwzględnione w ww. dokumentach.

Następnie Zarząd WD podniósł, że Oceniający stwierdził, że projekt strony skarżącej nie spełnia kryterium "Zgodność z dokumentami strategicznymi" z uwagi na zaplanowane w projekcie inwestycje na terenie miejscowości Ł. W. oraz R. (ul. K., ul. S.), a nie ujęte we wskazanych dokumentach (AKPOŚK wraz z Master Planem).

W uzasadnieniu oceny Oceniający odniósł się do zapisów dokumentacji aplikacyjnej, z której jednoznacznie wynikał zakres planowanej do realizacji inwestycji, inny aniżeli określony w KPOŚK.

W załączniku nr 2 "Wykaz aglomeracji oraz przedsięwzięć ujętych w AKPOŚK 2017" do V aktualizacji KPOŚK, w kolumnie nr 33 "nazwy projektów w ramach, których realizowane będą inwestycje w zakresie sieci kanalizacyjnych", wskazano zadania planowane do realizacji na obszarze aglomeracji R., tj.:

"1) Budowa odcinków sieci wodociągowej i kanalizacyjnej osiedle przy ul. J.P. [...] w R.,

1. 2) Budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ul. J. w R.,
2. 3) Budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ul. A. w R.,
3. 4) Budowa odcinków sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w J. gmina R.,
4. 5) Budowa odcinków sieci wodociągowej w Ł.W. gmina R.,
5. 6) Budowa odcinków sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w D. gmina R.,
6. 7) Budowa kanalizacji sanitarnej w R. - przekierowanie ścieków z miejscowości J., P.D., D.,
7. 8) Przebudowa sieci kanalizacyjnej w R. na odcinku ul. S. - oczyszczalnia ścieków. Budowa sieci wodno-kanalizacyjnej w planowanej drodze od ul. W. dz. nr [...], do drogi krajowej nr [...] dz. nr [...] w R.".

Tymczasem zapisy wniosku o dofinansowanie projektu stanowią, że lokalizacja projektu obejmuje m.in.: ul. S. i ul. K. w miejscowości R., oraz miejscowość Ł. W.:

1. - W pkt A6. "Miejsce realizacji projektu" wskazano m.in. miejscowość Ł. W.,
2. - W pkt D3. "Zakres rzeczowy", w opisie zadania nr 1 pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Gminie R." wskazano m.in. budowę kanalizacji sanitarnej w R. (ul. S. i ul. K.) oraz budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł.W.,
3. - W Studium wykonalności:
4. • W polu "Opis istniejącego systemu/przedsięwzięcia (stan istniejący), lokalizacja" Wnioskodawca podał informację, iż projektowana budowa sieci kanalizacji sanitarnej będzie realizowana m.in. w miejscowości Ł.W. oraz w miejscowości R. (ul. S., ul. K.).
5. • W polu Plan funkcjonowania przedsięwzięcia Wnioskodawca wskazał zamówienia "Budowa odcinków sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej w miejscowościach R. (ul. K.), [...], Ł.W., gmina R." oraz "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. S. w R.".

Dalej IZ RPO WD wskazała, że w trakcie oceny formalnej projektu, Instytucja Organizująca Konkurs (dalej jako: IOK) zwróciła się do Wnioskodawcy o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień, który w pisemnej odpowiedzi z dnia 14 października 2019 r. potwierdził, że:

1. - "Pozostałe ulice wskazane we wniosku, tj. S. i K. w R. nie są ujęte w kolumnie 33 KPOŚK [...]"
2. - "Zadanie ujęte we wniosku o dofinansowanie, tj. budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Ł.W. nie jest ujęte w kolumnie 33 KPOŚK [...]"
3. - "Zakres rzeczowy projektu zawiera krótkie odcinki sieci, które nie są ujęte w kolumnie 33 KPOŚK [...]".

W proteście Wnioskodawca podniósł, że "zakres rzeczowy projektu zawiera odcinki sieci, które nie wszystkie są ujęte w kolumnie 33 KPOŚK. Jak wyjaśniono - są to krótkie odcinki sieci niezbędne do realizacji przedsięwzięcia, które są uzupełnieniem zadań ujętych w kolumnie 33 i niejako podpisują się w zadania ujęte w kolumnie 33 w całości i ich długości zostały w całości wpisane w kolumny 27-32". Wnioskodawca zawarł te 2 odcinki we wniosku z uwagi na interpretację sposobu sprawdzania zgodności projektu z KPOŚK, które Urząd Marszałkowski opublikował na swojej stronie internetowej w ogłoszeniu o naborze [...] w pkt "4.2.FAQ" oraz przesłał w korespondencji mailowej (z dnia 6 sierpnia 2019 r. oraz 8 lipca 2019 r.). Zdaniem strony skarżącej - w każdej z przedstawionych interpretacji Urząd Marszałkowski wykluczył sprawdzanie zgodności kryterium z kolumną nr 33 Wykaz - aglomeracji oraz przedsięwzięć ujętych w AKPOŚK2017".

Ponadto wskazała, iż: "[...] zgodnie z interpretacją zawartą w Regulaminie naboru jak i otrzymanym wyjaśnieniem mailowym, w przypadku budowy/modernizacji sieci kanalizacji sanitarnej badana będzie zgodność zakresu projektu z informacjami zawartymi w załączniku nr 2 do KPOŚK pn. "Wykaz - aglomeracji oraz przedsięwzięć ujętych w AKPOŚK2017" w kolumnach 27-32 (str. 13 Regulaminu)".

Odnosząc się do powyższego, IZ RPO WD stwierdziła, że Wnioskodawca błędnie zinterpretował odpowiedź IOK w zakresie braku konieczności zachowania zgodności projektu z kolumną nr 33 AKPOŚK.

Organ wskazał, że Regulamin konkursu dla naboru [...] określa w opisie przedmiotu konkursu, w tym w typie projektów podlegających dofinansowaniu, że "dokumentem stanowiącym podstawę do oceny projektów jest V aktualizacja Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK) przyjęta przez Radę Ministrów 31 lipca 2017 r. wraz z Master Planem dla wdrażania dyrektywy 91/271/EWG (przyjętym przez Ministra Środowiska 8 września 2017 r.) zawierającym listę potrzeb inwestycyjnych w poszczególnych aglomeracjach. Ocena zgodności projektu z KPOŚK i Master Planem oznacza uwzględnienie zakresu prac planowanych do realizacji na obszarze aglomeracji w ww. dokumentach".

Jednocześnie IZ RPO WD podkreśliła, że w całej dokumentacji konkursowej (w tym w Regulaminie konkursu, kryteriach wyboru) brak jest zapisu, że IOK nie będzie badać zgodności projektu z kolumną 33 AKPOŚK2017.

Zarząd WD wyjaśnił, że dokumentację konkursową należy analizować w całości, w tym także informacje zawarte w odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania, tzw. FAQ, dostępne na stronie z ogłoszeniem o naborze.

W odpowiedzi na pytanie nr 28 (plik pn. "4.2-FAQ") zawarta została bowiem następująca informacja: "W trakcie oceny zgodności z ww. kryterium, nie jest brana pod uwagę zgodność z tytułem projektu wpisanego do KPOŚK ze względu na fakt, iż inwestycje mogą być etapowane i różnie w różnym czasie realizowane. Niemniej jednak w sytuacji, gdy tytuł projektu jest szczegółowo opisany w KPOŚK i wskazuje jednoznacznie na jego lokalizacje, nie jest możliwe potwierdzenie zgodności projektu wychodzącego poza przedmiotowy zapis, np. poza nazwy ulic, miejscowości wymienione w tytule projektu. Takie okoliczności mogą wskazywać na niezgodność składanego projektu z zapisami KPOŚK i mogą być podważone przez osoby oceniające lub kontrolujące projekt.

Ponadto nie złożenie projektu na określony w KPOŚK zakres lokalizacje miejscowości/ulic może wskazywać, że zakres określony pierwotnie w KPOŚK został w tych lokalizacjach już zrealizowany, a wnioskodawca zamierza obecnie realizować projekt poza tym, co zostało pierwotnie zgłoszone do Programu".

Organ wyjaśnił, iż plik pn. "4.2-FAQ" został zamieszczony na stronie internetowej dedykowanej pod nabór nr [...] w dniu 21 sierpnia 2019 r., tj. 2 dni po ogłoszeniu naboru w ramach przedmiotowego konkursu. Termin składania wniosków o dofinansowanie projektu określony został w Regulaminie konkursu i trwał od godz. 8.00 dnia 19 sierpnia 2019 r. do godz. 15.00 dnia 23 września 2019 r., w tym czasie plik FAQ nie był modyfikowany. Wniosek o dofinansowanie projektu Wnioskodawcy przesłany został do IOK poprzez system SNOW w dniu 19 września 2019 r. Nie ma mowy zatem, że nie był świadomy warunków konkursowych.

Zarząd WD zaznaczył także, że Wnioskodawca otrzymał od IOK w formie mailowej odpowiednie informacje w tym zakresie, jednakże nie dostosował zgodnie z nimi zapisów dokumentacji aplikacyjnej.

W korespondencji mailowej z dnia 8 lipca 2019 r., na którą powołuje się Wnioskodawca zostało m.in. wskazane, że w przypadku budowy/modernizacji sieci kanalizacji sanitarnej badana będzie zgodność zakresu projektu z informacjami zawartymi w kolumnach 27-32 załącznika nr 2 do KPOŚK. Jednak nie została w niej zwarta żadna informacja o braku konieczności zachowania zgodności przedmiotu projektu z kolumną nr 33 AKPOŚK2017.

Dodatkowo, w ramach prowadzonej korespondencji mailowej strona skarżąca zwróciła się do IOK także z zapytaniem: "czy przedsięwzięcia planowane do realizacji w ramach zgłaszanego projektu muszą być z nazwy wpisane do załącznika nr 2 do KPOŚK w kolumnie nr 33 (kolumnie 25 załącznika do Masterplanu) czy jedynie ujęte w kilometrażu i nakładach znajdujących się w kolumnach nr 27-32 załącznika nr 2 do KPOŚK (kolumnach nr 19-24 załącznika do Masterplanu). Wszystkie przedsięwzięcia planowane do realizacji w ramach projektu znajdują się na terenie aglomeracji, jednak nie wszystkie występują z nazwy w wymienionej kolumnie 33 KPOŚK i 25 Masterplanu, ponieważ częściowo zostały już zrealizowane". IOK wyjaśniła wówczas Wnioskodawcy, w ramach przesłanej odpowiedzi w dniu 6 sierpnia 2019 r., że

"W trakcie oceny zgodności z ww. kryterium, nie jest brana pod uwagę zgodność z tytułem projektu wpisanego do KPOŚK ze względu na fakt, iż inwestycje te są etapowane i różnie w różnym czasie realizowane. Niemniej jednak w sytuacji, gdy tytuł projektu jest szczegółowo opisany w KPOŚK i wskazuje jednoznacznie na jego lokalizacje, nie jest możliwe potwierdzenie zgodności projektu wychodzącego poza przedmiotowy zapis, poza nazwy ulic wymienione w tytule projektu. Takie okoliczności mogą wskazywać na niezgodność składanego projektu z zapisami KPOŚK i mogą być podwożone przez osoby oceniające lub kontrolujące projekt.

IZ RPO WD ponownie podkreśliła, że w przedmiotowym konkursie nie było możliwości realizacji inwestycji wykraczających poza zakres potrzeb inwestycyjnych zaplanowanych na obszarze aglomeracji wpisanych w KPOŚK. Nie było także możliwości realizacji przedsięwzięć na obszarze aglomeracji wpisanych wprawdzie w KPOŚK jednakże w zakresie nieujętym w przedmiotowym dokumencie (niezależnie od długości odcinków sieci kanalizacyjnej, które nie zostały wskazane w AKPOŚK). Organ podniósł, że nie neguje się konieczności budowy dodatkowych odcinków kanalizacji, tj. tych które nie były ujęte w KPOŚK (w szczególności w kolumnie 33), konieczne w celu połączenia sieci w całość, aby spełnić wymagania dyrektywy 91/271/EWG. Te elementy inwestycji nie mogą podlegać dofinansowaniu w ramach przedmiotowego konkursu, gdyż nie spełniają wymogów regulaminowych.

W przypadku ocenianego projektu Wnioskodawca natomiast sam stwierdził w piśmie z dnia 14 października 2019 r., że: "pozostałe ulice wskazane we wniosku, tj. S. i K. w R. nie są ujęte w kolumnie 33 KPOŚK [...]. Zadanie ujęte we wniosku o dofinansowanie tj. budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Ł. W. nie jest ujęte w kolumnie 33 [...]".

Wskazując na powyższe, organ zauważył, że projekt strony skarżącej obejmuje budowę sieci kanalizacji sanitarnej w Ł. W., chociaż w KPOŚK w ramach tej miejscowości planowana była jedynie budowa odcinków sieci wodociągowej. Co więcej, Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie w pkt "Komplementarność projektu" podaje jako już zrealizowany projekt pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł. W. i D. w Gminie R." oraz projekt pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami dla miejscowości R. i Ł. W. wraz z przebudową oczyszczalni". Zdaniem Zarządu WD może świadczyć, że zakres określony pierwotnie w KPOŚK został w tych lokalizacjach już zrealizowany. Kolejny raz organ podkreślił, że w przedmiotowym konkursie nie ma możliwości realizacji inwestycji wykraczających poza zakres potrzeb inwestycyjnych zaplanowanych na obszarze aglomeracji wpisanych w KPOŚK.

Reasumując, organ stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy i protest Wnioskodawcy nie jest zasadny. Z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego, tj. Kryterium nr 1. "Zgodność z dokumentami strategicznymi" wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Gminie R.", pozostaje wyłączony z dalszego procesu aplikowania o środki finansowe w ramach RPO WD 2014-2020.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie, strona skarżąca zarzuciła organowi:

1. 1. dokonanie oceny wniosku w sposób rażąco sprzeczny treścią regulaminu konkursu oraz interpretacji Instytucji Zarządzającej (IZ),
2. 2. nielogiczność i niespójność oceny wniosku przejawiającą się we wewnętrznej sprzeczności argumentacji organu administracji, co w konsekwencji doprowadziło do oceny wniosku skarżącej w sposób naruszający prawo i w dalszej pespektywie do nieuwzględnienia wniosku.
3. 3. rażące naruszenie prawa materialnego:
4. a) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 z późn. zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że nie dokonano oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny,
5. b) art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że nie oparto oceny na tekście regulaminu, a zastosowano go w sposób wzajemnie sprzeczny,
6. c) naruszenie art. 55 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez niedokonanie weryfikacji uprzedniej oceny projektu, w zakresie kryteriów i zarzutów, a jedynie zdawkowo i lakonicznie odniesiono się do zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia protestu skarżącego w sposób merytoryczny;
7. d) naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, poprzez zawarcie w treści regulaminu niejednoznacznych pojęć przy jednoczesnej odmiennej jego wykładni, co skutkowało brakiem precyzji w określeniu kryterium nr 1 "zgodność z dokumentami strategicznymi" i jego dowolną - niekorzystną dla skarżącego - interpretację.

Strona wniosła o uwzględnienie skargi a tym samym stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz o przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ.

W uzasadnieniu podniosła, że otrzymała od organu odpowiedź na pytanie dotyczące sposobu badania zgodności projektu z KPOŚK, zgodnie z którą w przypadku budowy/modernizacji sieci kanalizacji sanitarnej badana będzie zgodność zakresu projektu z informacjami zawartymi w załączniku nr 2 do KPOŚK pn. "Wykaz - aglomeracji oraz przedsięwzięć ujętych w AKPOŚK2017 w kolumnach 27-32". Taka odpowiedź została jej udzielona dwukrotnie.

Wskazała, że IZ RPO WD stoi na stanowisku, że strona skarżąca błędne zinterpretowała odpowiedzi IOK. Organ argumentuje, że w całej dokumentacji konkursowej (w tym w Regulaminie konkursu, kryteriach wyboru) brak jest zapisu, że IOK nie będzie badać zgodności projektu z kolumną 33 AKPOŚK2017. Jednak z treści udzielonych odpowiedzi wniosku takiego nie sposób wywieść. Wręcz przeciwnie - IOK odsyła wprost do kolumny 27-32 (i tylko do nich). W takiej sytuacji uzasadnione było przekonanie Wnioskodawcy co do prawidłowości sporządzonego projektu. Nie może bowiem stanowić negatywnej konsekwencji dla strony fakt wprowadzenia ją przez organ w błąd (przy założeniu że taki błąd został popełniony - czemu skarżąca stanowczo przeczy). Świadczy to bezsprzecznie niejasności użytych określeń (sformułowań) w treści regulaminu konkursu w zakresie warunków dotyczących kryterium nr 1 "Zgodność z dokumentami strategicznymi". W takiej sytuacji wszelkie niejasności czy wątpliwości należy interpretować na korzyć potencjalnych beneficjentów.

Dalej strona skarżąca podniosła, że przy interpretacji niejednoznacznych postanowień wzorców umownych, regulaminów itp., prowadzonej w głównej mierze na podstawie językowych reguł wykładni, należy stosować bowiem dyrektywę in dubio contra proferentem (w razie wątpliwości przeciwko oświadczającemu), czyli dokonywać wykładni restryktywnej wobec proponenta, a życzliwej dla adherenta. Wprawdzie taką dyrektywę interpretacyjną ustawodawca ustanowił expressis verbis w art. 385 § 2 kodeksu cywilnego tylko w odniesieniu do wzorców konsumenckich, jednakże doktryna powszechnie opowiada się za jej stosowaniem także wobec wzorców stosowanych w obrocie obustronnie profesjonalnym oraz powszechnym. Uzasadnienie dla takiej dyrektywy wykładni wzorców umownych stanowi koncepcja zwiększonego ryzyka tej strony, która redaguje tekst wzorca (lub posługuje się tekstem zredagowanym przez inną osobę) w takiej sytuacji, w której druga strona nie ma wpływu na formułowanie jego treści.

Uznaje się bowiem za słuszne, aby ten, kto korzysta z uprawnienia do jednostronnego kształtowania treści stosunków prawnych, ponosił ryzyko niejasnej lub niejednoznacznej redakcji tekstu (E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, Wyd. C. H. Beck 1999, s. 321).

Dodatkowo zauważyła, że IZ przywołując w sprawie jej stanowisko powołuje się na nie w sposób wybiórczy. Organ uznał, że strona skarżąca sama stwierdziła w piśmie z dnia 14 października 2019 r., że pozostałe ulice wskazane we wniosku, tj. ul. S. i K. w R. nie są ujęte w kolumnie 33 KPOŚK oraz że zadanie ujęte we wniosku o dofinansowanie tj. budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Ł. W. nie jest ujęte w kolumnie 33. Pomija już jednak zupełnie podnoszony przez Wnioskodawcę w tym kontekście argument, że co prawda nie wszystkie odcinki są z nazwy wpisane w kolumnę 33, jednak odcinki sieci kanalizacji sanitarnej na ul. S. i K. w R. oraz w Ł. W. są uzupełnieniem zadań ujętych w kolumnie 33 i wpisują się w zadania ujęte w kolumnie 33 w całości, a ich długości zostały w całości uwzględnione w kolumnie 27- 32.

W odpowiedzi na skargę IZ RPO WD wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuję;

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tego rodzaju kontrola wynika wprost z brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. 2018 r. poz. 1431 ze zm.; zwanej poniżej ustawą wdrożeniową bądź ustawą), zgodnie z którym to przepisem - w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Strona skarżąca nie godząc się z rozstrzygnięciem wskazała na błędną jej zdaniem ocenę wniosku upatrując wadliwość tej oceny w nieprawidłowym odczytaniu regulaminu konkursu, co doprowadziło do naruszenia powołanych przez nią w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Strona wskazała na regulacje zawarte w ustawie wdrożeniowej. Przepisy, których naruszenie skarżąca zarzucała stanowią, że:

1. - "właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (ust.2)"
2. - "Regulamin konkursu określa w szczególności:
3. 1. nazwę i adres właściwej instytucji;
4. 2. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;
5. 3. formę konkursu;
6. 4. termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełnienia w nich braków formalnych oraz poprawienia w nich oczywistych omyłek;
7. 5. wzór wniosku o dofinansowanie projektu;
8. 6. wzór umowy o dofinansowanie projektu;
9. 7. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;
10. 8. kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie;
11. 9. maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;
12. 10. środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy;
13. 11. sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;
14. 12. formę i sposób udzielenia wnioskodawcy wyjaśnienia w kwestiach dotyczących konkursu (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej)."

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to właściwa instytucja (zarządzająca albo pośrednicząca) przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

1. - "Protest jest rozpatrywany przez instytucję: 1)zarządzającą..." (art.55 pkt 1)
2. - "Instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, i:
3. 1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednio skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny, albo dokonuje aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo,
4. 2) kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu. (art. 56 ust.2 ustawy)".

Strona skarżąca stawia tezę, że naruszenie tych przepisów wiązało się z wykorzystaniem przy ocenie projektu dokumentu załącznika nr 2 do AKPOŚK 2017 pn."Wykaz aglomeracji oraz przedsięwzięć ujętych w AKPOŚK 2017", w kolumnie nr 33 "Nazwy projektów w ramach których realizowane będą inwestycje w zakresie sieci kanalizacyjnych" poprzez przyjęcie przez kontrolujących konieczności umieszczenia w tej kolumnie informacji o lokalizacji projektu; budowę kanalizacji sanitarnej ul. S. i ul. K. w R. oraz w miejscowości Ł. W. Stanowisko takie zdaniem strony skarżącej stanowiło naruszenie wbrew Regulaminu konkursu.

W związku z tym należy ocenić czy rzeczywiście brak wspomnianego zapisu w kolumnie nr 33 stanowiącej fragment tabeli ujętej w załączniku nr 2 do AKPOŚK 2017 jest niespełnieniem kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego konkursu pn. "Zgodność z dokumentami strategicznymi".

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę wskazuje, że Regulamin konkursu zawiera (co oczywiste) m. in. reguły obowiązujące przy ocenie wniosków o dofinansowanie a także reguły odnoszące się do uzupełnienia ich braków formalnych bądź poprawienia ich oczywistych omyłek. Wskazuje także na to w jaki sposób dokonuje się oceny formalnej i merytorycznej. Regulamin wskazuje również na czym polega wymagana w konkursie zgodność projektu z dokumentami strategicznymi. Dokumentami tego rodzaju w zaskarżonym konkursie bezspornie są: Aktualizacja Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych – AKPOŚK 2017 oraz z Master Plan dla wdrażania dyrektywy Rady 91/271/EWG opracowanego na podstawie AKPOŚK20 17.

Oczywistym więc jest, ze rozstrzygając problem wskazany przez stronę skarżąca Sąd wziął pod uwagę treść Regulaminu konkursu, w tym zakresie, stwierdzając, że na stronie 12 Regulaminu wskazano, iż ocena zgodności projektu z KPOŚK i Master Planem oznacza uwzględnienie z zakresu planowanych do realizacji na obszarze aglomeracji w ww. dokumentach. - sieci kanalizacyjne. W przypadku budowy/modernizacji sieci kanalizacji sanitarnej badana będzie zgodność zakresu projektu z informacjami zawartymi w załączniku nr 2 do KPOŚK pn. Wykaz-aglomeracji oraz przedsięwzięć ujętych w AKPOŚK2017" w kolumnach 27-32."

Powyższe zostało powtórzone w załączniku nr 1 do regulaminu w Wyciągu z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPOI WD 2014-2020 w dniu 6 maja 2020 r. w Kryteriach formalnych specyficznych – dla poszczególnych działań RPO WD 2014-2020- zakres EFRR, w kryterium "Zgodność z dokumentami strategicznymi" w definicji kryterium ponownie wskazano, że:" ocena zgodności przedsięwzięcia z KPOŚK i Master Planem dokonywana jest poprzez sprawdzenie, czy aglomeracja oraz zakres prac planowanych do realizacji na obszarze aglomeracji zostały uwzględnione www. Dokumentach – sieci kanalizacyjne – W przypadku budowy/modernizacji sieci kanalizacji sanitarnej badana będzie zgodność zakresu projektu z informacjami zawartymi w KPOŚK w kolumnach 27-32....".

W konsekwencji, mając na uwadze wskazane definicje w ocenie Sądu zgodzić się należy z tezą strony skarżącej. Zdaniem Sądu prawidłowym jest twierdzenie, że dokumentami strategicznymi w konkursie, w którym wzięła udział strona skarżąca są miedzy innymi AKPOŚK 2017 oraz Master plan dla wdrażania dyrektywy Rady 91/271/EWG, prawidłowym jest równie przyjęcie, że to w Regulaminie tego konkursu określono w jaki sposób należy rozumieć spełnienie kryterium zgodności z ww. dokumentami strategicznymi. Odczytanie tego regulaminu powinno nastąpić przy uwzględnieniu zasady przejrzystości oceny projektów, o jakiej mowa w cytowanym ust. 1 art.

37. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

Istotnym jest, że kontrola sądowoadministracyjna musi brać również pod uwagę zasady art. 37 ust. 1 ustawy, powinna zmierzać zatem w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej.

Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana jest swoboda, wszakże nie powinna ona jednak być dowolna, nacechowana arbitralnością. Dowolna byłaby wówczas, gdyby była sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdyby nie wyjaśniono zrozumiale przesłanek oceny.

W świetle przedstawianych reguł oceny, cytowanej treść Regulaminu konkursu biorąc pod uwagę znaczeniem tego Regulaminu (art. 40 i 41 ustawy wdrożeniowej) dla oceny wniosków konkursowych w opinii Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniami IZ, że strona zobligowana była kryterium "Zgodności z dokumentami strategicznymi" do uzupełnienia kolumny nr 33 AKPOŚK 2017.

Biorąc również pod uwagę wymagania zawarte w art 37 ustawy wdrożeniowej, nie zasługuję na akceptację stanowisko IZ, prezentowane w uchwale o nieuwzględnieniu protestu. IZ stwierdziła, że z uwagi na fakt, iż w korespondencji mailowej jaką prowadziła strona skarżąca z IZ, w której wskazano, że w przypadku budowy/ modernizacji sieci kanalizacji sanitarnej badana będzie zgodność zakresu projektu z informacjami zawartymi w kolumnach 27-32 załącznika nr 2 do KPOŚK, nie było żadnej informacji, o braku konieczności zachowania zgodności przedmiotu projektu z kolumną nr 33 AKPOŚK 2017, to było jednoznaczne z obowiązkiem zachowania tej zgodności.

Podobnie, nie zasługuje na akceptację, powoływanie się przez Zarząd WD uzasadniający konieczność zachowania zgodności projektu z kolumną nr 33 AKPOŚK 2017 na dokument pod nazwą "4.2-FAQ". Dokument ten zawiera odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania (frequently asked questions) w trakcie składnia wniosków konkursowych, jednak nie stanowi podstawy od oceny tych wniosków. Postępowanie w sprawie oceny wniosku opiera się bowiem na Regulaminie konkursu nie zaś na dokumentach, które nim nie są i nie stanowią żadnego z jego załączników.

Zatem dokonanie negatywnej oceny projektu w zakresie spełnienia kryterium nr 1 "Zgodność z dokumentami strategicznymi" na podstawie interpretacji korespondencji mailowej oraz w oparciu o dokument "4.2-FAQ" wbrew Regulaminowi konkursu oraz wbrew treści kryteriów wyboru projektów stanowiących jego załącznik naruszało zarówno art. 40 i 41 ustawy wdrożeniowej jak i art. 37 tej ustawy. Konkurs i ocena projektów w nim zgłoszonych powinny być bowiem przeprowadzone tylko na podstawie zasad które zostały ogłoszone i opublikowane we właściwym terminie i trybie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe.

Podstawą wyroku jest art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.