Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 15 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 732/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) odmawiającej T. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na:

1. • art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267),
2. • art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.),
3. • art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.).

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że w dniu [...] maja 2012 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej na rok 2012.

W sekcji VII (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) wnioskodawca zadeklarował 24 działki ewidencyjne wykorzystywane rolniczo.

W sekcji VIII (Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) wskazał do jednolitej płatności obszarowej (JPO) 21 działek rolnych o łącznej powierzchni 198,7 ha, oraz 20 działek rolnych o powierzchni 3,39 ha do uzupełniającej płatności podstawowej (UPO).

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wyznaczył wnioskodawcy siedmiodniowy termin do wyjaśnienia wykrytych w sprawie nieścisłości dotyczących działki rolnej F(F1) oraz wyjaśnienia dostrzeżonych nieprawidłowości polegających na tym, że powierzchnia deklarowana przez wszystkich rolników ubiegających się o jednolitą płatność obszarową na działce ewidencyjnej nr [...] jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG)występującego na tej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem LPiS. Ponadto suma powierzchni działek rolnych, wskazanych we wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o dopłaty, a położnych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze nr [...], jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej) występujących na tej działce ewidencyjnej zgodnie z bazą referencyjną.

W odpowiedzi ([...] sierpnia 2012 r.) skarżący złożył korektę wniosku, w której dokonał podziału działki rolnej F(Fl0) o powierzchni 1,11 ha na dwie działki rolnej F(Fl) o pow. 7,50 ha i działkę rolną FF(FF1) o powierzchni 3,61 ha. W złożonym tego samego dnia oświadczeniu skarżący stwierdził, że użytkuje działkę ewidencyjną nr [...], położoną w miejscowości O. Prace polowe na tejże działce zostały rozpoczęte po wyrażeniu zgody przez zarządcę nieruchomości, tj. Zarząd Zieleni Miejskiej we W.). Działka została obsiana kukurydzą na powierzchni 58,50 ha.

Oświadczenie złożył również W. S., który stwierdził, że skarżący jest użytkownikiem działki nr [...] położnej w obrębie O. Skarżący złożył jeszcze dwa pisma wydane przez Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej we W., zaświadczające o tym, że skarżący posiał kukurydzę na całej działce ewidencyjnej nr [...], oraz informujące o wyrażeniu zgody na wcześniejsze (przed podpisaniem umowy dzierżawy) wykonywanie prac polowych związanych z zasiewem kukurydzy.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący złożył w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR we W. pismo Zarządu Zieleni Miejskiej we W. w sprawie opłat za korzystnie z gruntu, stanowiącego działkę ew. nr [...], położoną w obrębie O., wraz z dowodem uiszczenia kwoty w wysokości 15 000 zł (wpłaconej na rzecz Zarządu Zieleni Miejskiej we W.) za korzystanie z tej działki.

W dniu [...] stycznia 2013 r., w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR we W., z aktami sprawy zapoznała się pełnomocniczka skarżącego M. P.-K.

W pismach złożonych w dniu [...] stycznia 2013 r. pełnomocniczka odniosła się do zawartych w aktach sprawy dowodów dotyczących posiadania gruntów rolnych położonych na działce ew. nr [...], twierdząc przy tym, że faktycznym posiadaczem tej działki T. P., co potwierdzają złożone w sprawie dowody w postaci oświadczeń, pism, faktur VAT oraz akta toczącego się postępowania przygotowawczego przed Prokuraturą Rejonową dla W.-F.

W siedzibie Biura Powiatowego ARiMR we W. zostały złożone następujące pisma i dokumenty:

1. • faktura VAT nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wystawiona przez "A" sp. o.o., której płatnikiem jest skarżący, dotycząca zakupu kukurydzy Belmondo i środka ochrony roślin Vitavax 200 FS,
2. • faktura VAT nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystawiona na J. P., dotycząca zakupu kukurydzy Delitop Cl,
3. • faktura VAT nr [...] z dnia 30 marca 2012 r., wystawiona na G. S., dotycząca zakupu kukurydzy,
4. • oświadczenie G. K., potwierdzające, że skarżący wykonywał dniu [...] maja 2012 r. oprysk środkami chemicznymi chwastów na działce ew. nr [...], obręb O., i że oświadczający wykonywał razem ze skarżącym prace na tej działce,
5. • oświadczenie A. Z., w którym oświadczający stwierdził, że w maju 2012 r. był świadkiem, jak skarżący wykonywał prace polowe, polegające na zwalczaniu chwastów na działce ew. nr [...] w O.; zaznaczył, że w tym czasie przebywał na sąsiedniej działce stanowiącej własność jego ojca,
6. • oświadczenie W. S., według którego w dniach [...] maja 2013 r. wykonywał on prace polegające na uprawie i siewie kukurydzy na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości O.; ponadto wykonywał później również prace związane z nawożeniem i zabiegami chemicznymi za zgodą i na zlecenie skarżącego.

W dniu [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. skierował do A. Z., W. S., G. K. (jako świadków) oraz do skarżącego wezwania do udziału w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] marca 2013 r., której przedmiotem będzie ustalenie, kto w 2012 r. był faktycznym posiadaczem gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb O.).

Wezwania zostały doręczone w dniu [...] lutego 2013 r.

W dniu [...] marca 2013 r. pełnomocniczka strony wystąpiła do organu pierwszej instancji o dopuszczenie dowodów w postaci zeznań świadków, tj. K. M., A. A., K. S., na okoliczność posiadania przez T. P. działki ew. nr [...], położonej w obrębie O. W związku z tym wystąpieniem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] marca 2013 r. wystosował do A. A., K. S. i K. M. wezwania do udziału w charakterze świadków w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] marca 2013 r., a dotyczącej ustalenia faktycznego posiadacza gruntów rolnych położonych na działce ew. nr [...] (obrębie O.).

Wezwania doręczono w dniach [...] i [...] marca 2013 r.

W dniu [...] marca 2013 r., w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR we W., odbyła się zapowiadana rozprawa administracyjna.

Na rozprawę stawiły się strony wraz z pełnomocnikami:

1. • skarżący wraz z adwokatem Ł. K. oraz
2. • K. F. reprezentowany przez adwokata R. W. Jako świadkowie stawili się: G. K., A. Z., W. S., K. M., A. A., K. S., S. J., A. R. i K. S. W trakcie rozprawy Kierownik Biura, po uprzednim przedstawienia przedmiotu sprawy, pouczeniu stron oraz świadków o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, przesłuchał strony oraz świadków.

Każda ze stron postępowania twierdziła, że tylko ona była posiadaczem spornej działki w 2012 r.

Twierdzenia stron jak i zeznania świadków nie doprowadziły zdaniem organu do jednoznacznego ustalenia, który z rolników był faktycznym posiadaczem spornych gruntów.

Z przesłuchania S. J. wynika, że wykonywał on prace polowe na spornej działce na rzecz K. F., ponadto obecność pracowników świadka na tymże gruncie znajduje potwierdzenie w zeznaniach K. S. i A. R. Z kolei zeznania świadków A. Z., G. K. i W. S. wskazują, że działania agrotechniczne na działce [...] wykonywał skarżący.

W takiej sytuacji organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję odmawiającą skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz przyznającą płatność cukrową w kwocie [...] zł (w tym środki unijne [...] zł).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. uznał, że sporne grunty były użytkowane rolniczo zarówno przez skarżącego, jak i K. F., na rzecz którego działał S. J. Obie strony były faktycznymi posiadaczami gruntu w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego.

Jednakże zakres prowadzonych prac oraz czas ich trwania pozwala przyjąć, że skarżący był w 2012 r. co najwyżej współposiadaczem spornej działki. Ponieważ nie złożył on – wymaganej w art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach – zgody drugiego współposiadacza na przyznanie płatności skarżącemu, przeto należało wykluczyć z płatności obszarowych grunt o łącznej pow. 58,86 ha (działka rolna AJ i część działki rolnej H).

Skoro różnica procentowa między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (JPO – 198,17 ha, UPO – 181,27 ha) a powierzchnią stwierdzoną (JPO – 139,31 ha, UPO – 122,65 ha) wynosiła dla JPO 42,25 % a dla UPO 47,79 %, organ odmówił skarżącemu przyznania zarówno JPO, jak i UPO.

Skarżącemu przyznano jedynie płatność cukrową w kwocie [...] zł.

Rozpoznający odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przywołał unormowania prawne, które miałyby odnosić się do stanu faktycznego w sprawie. Nie znalazł przy tym podstaw do wyeliminowania pierwszo instancyjnego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Organ drugiej instancji wskazał na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), według którego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1. 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 01 ha;
2. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

1. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazany przepis stanowi zatem o posiadaniu gruntów rolnych na dzień [...] maja oraz o fakcie utrzymania gruntów zadeklarowanych do płatności w dobrej kulturze rolnej, przez cały rok. Koniecznym warunkiem uzyskania przez rolnika płatności jest m.in. posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

Ponieważ ustawa nie definiuje bliżej posiadania, stosuje się tutaj pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 336 KC, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto faktycznie włada jak użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dla przymiotu posiadania istotne znaczenie ma określone władanie rzeczą.

Z unormowań dotyczących przyznania pomocy finansowej w formie płatności JPO i UPO wynika, że pomoc ta może być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Sam tytuł prawny do gruntów rolnych zgłoszonych do płatności nie uprawnia do ich otrzymania. Za posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach należy uznać faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, gdyż beneficjentem tej pomocy jest ten posiadacz gruntu, który użytkuje go rolniczo.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy zauważył, że w wyniku kontroli krzyżowej ustalono, że dwóch rolników zadeklarowało tę samą działkę rolną.

Z tych względów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie faktycznego posiadacza spornych gruntów rolnych. Wobec braku dowodów przemawiających jednoznacznie na korzyć faktycznego posiadania przez jedną ze stron kontroli krzyżowej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przeprowadził rozprawę administracyjną, której przedmiotem było ustalenie faktycznego posiadacza gruntów rolnych położonych na działce ew. nr [...] w roku 2012. Jednakże wyjaśnienia złożone przez strony kontroli krzyżowej, jak i zeznania składne przez uczestniczących w rozprawie świadków, nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia, która z osób była jedynym faktycznym posiadaczem spornej działki rolnej.

Zdaniem organu odwoławczego, ponowna merytoryczna analiza akt sprawy nie pozwoliła jednoznacznie przyjąć, która ze stron konfliktu krzyżowego była jedynym posiadaczem spornej działki rolnej. Na potwierdzenie swoich stanowisk strony powołały licznych świadków, złożyły również złożyli dokumenty (faktur VAT), potwierdzające zakup kukurydzy i środków ochrony roślin. Oświadczenia, jak i złożone dowody, wzajemnie się wykluczają i nie pozwalają jednoznacznie przyjąć, który z podmiotów był jedynym posiadaczem spornych gruntów.

Z jednej strony istnieje stanowisko skarżącego, który twierdzi, że prowadził na działce zabiegi agrotechniczne. Z drugiej zaś S. J., jako działający na rzecz K. F., twierdzi, że również uprawiał w tym samym okresie sporną działkę.

Strony na uzasadnienie swoich racji powołały świadków, których zeznania nie wniosły w zasadzie niczego nowego do sprawy i nie rozstrzygnęły w sposób decydujący kwestii przyznania płatności obszarowej dla konkretnego posiadacza. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pomimo wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie pozwala na ustalenie, która ze strona kontroli krzyżowej była jedynym posiadaczem gruntów rolnych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że negatywne dla strony rozstrzygniecie (odmowa przyznania płatności) spowodowane zostało tym, że na gruncie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego niedopuszczalna jest sytuacja, w której do tej samej powierzchni gruntów rolnych, w tym samym roku kalendarzowym, uprawienie do uzyskania pomocy finansowej uzyskują dwaj rolnicy.

Stanowisko takie znajduje uzasadnienie prawne w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Literalna wykładania tego przepisu pozwala twierdzić, że niedopuszczalne jest przyznanie płatności JPO, a co za tym idzie również płatności UPO, więcej niż jednemu rolnikowi, w odniesieniu do tego samego gruntu rolnego w tym samym roku kalendarzowym.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w kwestii podmiotów uprawnionych do płatności, przewiduje jeszcze możliwość uzyskania pomocy finansowej przez współposiadaczy, o których mowa wart. 7 ust. 7-8 ustawy o płatnościach. Jednakże zdaniem organu odwoławczego – wbrew stanowisku Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło współposiadanie spornej działki rolnej między skarżącym a K. F. Współposiadanie zachodzi bowiem wówczas, gdy rzecz lub jej część jest w posiadaniu więcej niż jednej osoby. Chodzi tutaj o bezpośrednie i wspólne posiadanie rzeczy przez więcej niż jedną osobę. O ile obie strony kontroli krzyżowej mają status posiadaczy zależnych, to brakuje tutaj przesłanki wspólnego posiadania rzeczy. Zarówno z oświadczeń składanych w toku postępowania, jak i poszczególnych zeznań wynika, że sporna działa była w całości i niezależnie użytkowana przez każdą ze stron.

Tymczasem do przyjęcia współposiadania gruntu rolnego przez posiadaczy zależnych konieczne byłoby współdziałanie poszczególnych posiadaczy w użytkowanym rolniczo gruncie. Brak jakiegokolwiek współdziałania, czy też wspólnego porozumienia co do sposobu użytkowania spornej działki, czy też jej podziału, całkowicie wyklucza możliwość przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do współposiadania. Okoliczność ta nie wpływa jednak na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Powołane przez pełnomocnika fakty dotyczące wiedzy skarżącego o zakresie wykonywanych prac polowych przez S. J. (działającego na rzecz K. F.) oraz zgodnego współposiadania, są to okoliczności, które w istocie nie miały wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Podstawą odmowy przyznania płatności jest ustalenie, że sporny grunt znajdował się w faktycznym posiadaniu zarówno jednej, jak i drugiej strony.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, a zebrany materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo rozpatrzony.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a., zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 stanowi natomiast odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a.

Organy ARiMR zostały bowiem zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a). Taka zmiana wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do reguł ogólnych.

Konsekwencją przyjętego unormowania jest to, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu mają obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Efektem tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nieprzeprowadzenia kontroli na miejscu. Celem kontroli na miejscu nie jest bowiem ustalenie faktycznego posiadacza gruntów zadeklarowanych do płatności, lecz weryfikacja tychże gruntów pod kątem spełnienia przesłanek do uzyskania płatności, o które wnioskuje strona we wniosku pomocowym. Kontrola ustala m.in. rzeczywistą powierzchnię gruntów, wymogi w zakresie przestrzegania norm i innych niezbędnych warunków do uzyskania płatności. Niezależnie od tego, zarzut nieprzeprowadzenia kontroli na miejscu jest chybiony, tym bardziej, że obydwie strony kontroli krzyżowej uprawiały, na tym samym areale tę samą roślinę, tj. kukurydzę.

Nietrafny jest również zarzut poprzestania organu na złożeniu wyjaśnień przez pełnomocnika K. F. W toku rozprawy administracyjnej wyjaśnienia za K. F. składał zawodowy pełnomocnik, tj. adwokat R. W. Sytuacja taka jest dopuszczalna i nie narusza przepisów procesowych. Według art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a., organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. Ponadto, zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a., na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogą także wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Zgodnie zaś z art. 94 § 1 k.p.a., nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Z treści przywołanych przepisów prawa nie wynika, aby strona postępowania była zobligowana do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, ani również do osobistego (bezpośredniego) składania wyjaśnień przed kierującym rozprawą.

Za bezzasadny uznać również należy zarzut aprobowania w treści uzasadnienia, jak i w przebiegu całego postępowania, zachowań niezgodnych z prawem, a polegających na bezprawnym użytkowaniu gruntów należących do Zarządu Zieleni Miejskiej przez K. F. i S. J. Zdaniem organu odwoławczego, sprawa bezprawnego użytkowania spornej działki rolnej może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym w postępowaniu przez sądami powszechnymi. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie bierze udziału w ewentualnym sporze cywilnym, prowadzonym między posiadaczami.

Ponadto – jak już wcześniej podniesiono – organ nie ustalał zakresu współposiadania gruntu pomiędzy skarżącym a drugą stroną, gdyż w rozpoznawanej sprawie współposiadanie nie zachodziło. Sporna działka – zgodnie z oświadczeniami składanymi przez strony, jak i przez uczestników postępowania – była w całości i niezależnie użytkowana przez każdą ze stron. Tymczasem dla przyjęcia współposiadania gruntu rolnego przez posiadaczy zależnych konieczne by było współdziałanie poszczególnych posiadaczy w użytkowanym rolniczo gruncie.

Z akt sprawy nie wynika, aby strony podczas użytkowania gruntów, które odbywało się oddzielenie i niezależnie, były w jakimkolwiek porozumieniu, co do wspólnego posiadania (użytkowania) gruntu. Dlatego też brak jakiegokolwiek współdziałania, czy też porozumienia co do sposobu użytkowania spornej działki lub jej podziału, wyklucza możliwość przyjęcia, że w tej sprawie wystąpiło współposiadanie. W konsekwencji, wskutek braku wspólnego posiadania, nie było również podstaw do zastosowania art. 34 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Zdaniem organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniom skarżącego – do naruszenia art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z treści tegoż przepisu wynika, że płatności w przypadku zaistnienia współposiadania przyznaje się temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemna zgodę. W tej sprawie odmowa przyznania płatności spowodowana jest nie tyle brakiem zgody co do współposiadania, lecz ustaleniem organu, że sporny grunt znajdował się w posiadaniu dwóch rolników. Tymczasem przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa do będącej w posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych przysługuje rolnikowi, a nie rolnikom. Wprawdzie przepisy prawa krajowego nie dają odpowiedzi na pytanie, jak ma postąpić organ w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że grunt znajduje się w posiadaniu dwóch rolników, którzy uprawiają go niezależnie od siebie, jednakże treść przepisu art. 7 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości udzielenia jednolitej płatności obszarowej więcej niż jednemu rolnikowi, co do tego samego gruntu w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego.

Wyliczenie procentowego zawyżenia powierzchni dokonane przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe. Ma ono uzasadnienie w treści art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i przedstawia się dla jednolitej płatności obszarowej następująco:

powierzchnia zawyżenia = powierzchnia deklarowana (198,17 ha) – powierzchnia stwierdzona (139,31 ha) = 58,86 ha;

procent zawyżenia = powierzchnia zawyżenia (58,86 ha): powierzchnia stwierdzona (139,31 ha) x 100%; procent zawyżenia = 42,25 %.

Natomiast wyliczenie procentowego zawyżenia powierzchni dokonane przez organ pierwszej instancji w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych przedstawia się następująco:

powierzchnia zawyżenia = powierzchnia deklarowana (181,27 ha) – powierzchnia stwierdzona (122,65 ha) = 58,86 ha;

procent zawyżenia = powierzchnia zawyżenia (58,86 ha): powierzchnia stwierdzona (122,65 ha) x 100%; procent zawyżenia = 47,79 %.

Z przedstawionych wyliczeń wynika, że organ pierwszej instancji wykluczył z przyznania płatności działkę rolną AJ(AJ1) o powierzchni 58,50 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...], oraz wykluczył, na podstawie pomiarów ortofotomapy, areał odpowiednio – 0,36 ha (płatność JPO) i 0,12 ha (płatność UPO) w przypadku działki rolnej H(Hl) deklarowanej do płatności JPO 17,48 ha i 5,68 ha do UPO.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że weryfikacja powierzchni działki rolnej H(Hl) ustalona na poziomie 17,12 ha dla JPO i 5,56 ha dla UPO została dokonana na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym ZSZiK. Pracownik Agencji, na podstawie ortofotomapy cyfrowej, dokonał w systemie ZSZiK weryfikacji i pomiaru powierzchni gruntu kwalifikującego się do płatności w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że pomiar odległości i powierzchni prowadzony w systemie informatycznym ZSZiK jest wykonywany analogicznie, jak np. na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa, na podstawie której w systemie ZSZiK wykonywane są pomiary, ma dwa standardy: ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Ponadto w trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem – w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m kw.). Mierzenie taką metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie liczby pikseli (liczby kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni.

W przypadku działki rolnej B, pracownik ARiMR dokonał również oceny ortofotomapy wykazanej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...], a następnie dokonał pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności bezpośrednich. Jak już wskazano, wyliczenia powierzchni dokonuje system ZSZiK, który "zlicza" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczania na powierzchnie wyrażoną w ha.

Zaskarżając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, T. P. wniósł o:

1. • uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2. • zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżący zarzucił organowi wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem:

1. I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 336 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – przez ich niewłaściwe zastosowanie, co było wynikiem niezasadnego przyjęcia, że K. F. był posiadaczem zależnym spornej działki w dniu [...] maja 2012 r., a posiadanie to wykonywał poprzez S. J. (działającego "w jego imieniu i na jego rzecz"), gdy tymczasem materiał dowodowy wskazuje, że K. F. nie wykonywał żadnego władztwa nad wspomnianą działką, w tym nie władał nią ani jak właściciel (nie był zatem posiadaczem samoistnym), ani też jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca, czy też mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (nie był także posiadaczem zależnym); ponadto posiadanie jest stanem faktycznym przejawiającym się we władaniu rzeczą, a nie prawem podmiotowym, które może być wykonywane "w imieniu i na rzecz" tego, komu ono przysługuje;
3. 2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – przez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, że skoro w przepisie tym mowa o "rolniku", a nie "rolnikach", a działka jest użytkowana rolniczo przez więcej niż jedną osobę, to organ ma obowiązek odmówić przyznania jednolitej płatności obszarowej rolnikowi, który złożył wniosek o płatność, albowiem przepis ten nie przewiduje możliwości przyznania płatności więcej niż jednemu rolnikowi, podczas gdy przepisy obowiązujące w zakresie przyznania tego rodzaju wsparcia dla rolników regulują sytuacje, w których działka objęta wnioskiem jest przedmiotem posiadania więcej niż jednej osoby, albowiem art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odnosi się do sytuacji, gdy działka jest objęta zarówno posiadaniem samoistnym, jak i posiadaniem zależnym; ponadto art. 7 ust. 7 tej samej ustawy reguluje kwestię przyznania wsparcia rolnikom, którzy zgodnie współposiadają działkę objętą wnioskiem, czego wyrazem jest także porozumienie co do tego, który z nich ma wystąpić o dofinansowanie i wreszcie art. 34 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. Urz. UE. L 2009 Nr 316, str. 65), mający pierwszeństwo przed prawem krajowym, odnosi się do sytuacji, gdy obszar jest we wspólnym użyciu co najmniej dwóch rolników i wskazuje, że w takim przypadku właściwy organ przyznaje go poszczególnym rolnikom proporcjonalnie do jego użytkowania lub prawa do jego użytkowania;
4. 3) art. 34 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – przez jego niezastosowanie, będące wynikiem błędnej jego wykładni skutkującej niezasadnym przyjęciem, że przepis ten odnosi się tylko do przypadków współposiadania działki przez rolników i to takiego współposiadania, które polega na "współdziałaniu poszczególnych posiadaczy w użytkowanym rolniczo gruncie" i istnienia pomiędzy nimi "wspólnego porozumienia co do sposobu użytkowania spornej działki", podczas gdy – zgodnie z art. 34 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – przepis ten ma zastosowanie do wszelkich sytuacji, w których "obszar jest we wspólnym użyciu", a więc nie tylko w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zgodnym współposiadaniem przez posiadaczy;
5. 4) art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – przez ich niezastosowanie i wskutek tego niezasadne przyjęcie, że do uzyskania przez rolnika jednolitej płatności obszarowej wystarczy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności, podczas gdy organ dokonując wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zobowiązany jest zbadać nie tylko okoliczność posiadania działki rolnej w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o płatność, ale także, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił, ma obowiązek ustalić, czy grunty objęte wnioskiem są utrzymywane przez tegoż posiadacza zgodnie z normami i wymogami (tj. w dobrej kulturze rolnej) przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek;
6. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej wobec skarżącego w związku z niezasadnym przyjęciem przez organ, że K. F. był posiadaczem działki nr [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dowodów przedłożonych przez K. F. wynika w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości, że nie władał on faktycznie działką, albowiem prace na działce na swój koszt wykonywali jedynie skarżący oraz S. J., przy czym tylko i wyłącznie T. P. złożył wniosek o przyznanie płatności w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...] i spełnił wszystkie wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co uprawnia go do otrzymania płatności, o które wystąpił; organ może przyznać jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw tylko wtedy, gdy przedłożone przez stronę dowody w sprawie jednoznacznie wskazują na to, kto był faktycznym posiadaczem działki rolnej objętej wnioskiem o wsparcie finansowe – podczas gdy wprawdzie zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawnej, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku wszechstronnego rozważania materiału dowodowego oraz oceny zgromadzonych w sprawie dowodów stosownie do art. 80 k.p.a., a w przypadku istnienia wątpliwości w sprawie celem ich usunięcia, przeprowadzenia dowodów z urzędu;
8. 2) art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej – przez uchylenie się przez organ od oceny zebranego w sprawie materiału wskazując, że nie pozwala on jednoznacznie przyjąć, która ze stron konfliktu krzyżowego była jedynym posiadaczem spornej działki;
9. 3) art. 86 k.p.a. – przez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony (K. F.) może odbyć się poprzez przesłuchanie jej pełnomocnika, podczas gdy jest to niedopuszczalne według art. 86 k.p.a, zgodnie z którym do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach, te zaś nie przewidują możliwości składania zeznań przez pełnomocnika, a nadto – stosownie do art. 32 k.p.a. – charakter czynności jaką jest przesłuchanie strony wyłącza możliwość dokonania jej przez pełnomocnika;
10. 4) art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego, w tym zeznaniom zawnioskowanych przez niego świadków, pismom z Zarządu Zieleni Miejskiej we W., stanowiącym dokumenty urzędowe oraz fakturom VAT za zakup zasianej na działce nr [...] kukurydzy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący wniósł o przyznanie mu płatności z tytułu rolniczego użytkowania w 2012 r. między innymi działki położonej we W., oznaczonej numerem [...],[...], obręb O. Od Wiceprezydenta W. w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący uzyskał zgodę na wykonywanie na tej działce prac polowych związanych z siewem kukurydzy. Tytułem korzystania z działki nr [...] skarżący zapłacił na rzecz Gminy W. wynagrodzenie w wysokości [...] zł.

Na działce tej posiał kukurydzę, a także dokonywał wymaganych zabiegów agrotechnicznych. Przez cały rok kalendarzowy utrzymywał tę działkę zgodnie z normami i wymogami, czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Bezsporny jest fakt, że skarżący nie zebrał zasianej na działce nr [...] kukurydzy, albowiem w dniu [...] września 2012 r. została ona skoszona przez inne osoby, a na skutek zawiadomienia skarżącego o tej kradzieży wszczęto postępowanie, które obecnie nadzorowane jest przez Prokuraturę Rejonową dla W.-F.([...]).

Wniosek o przyznanie w 2012 r. jednolitej płatności obszarowej w odniesieniu do działki [...] złożył także K. F. wskazując, że poprzez swojego zięcia S. J., działającego w jego imieniu i na jego rzecz, jest posiadaczem zależnym tej działki i tym samym osobą uprawnioną do otrzymania płatności.

W pierwszej kolejności skarżący wskazuje, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a tym samym naruszył przepisy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Wskutek braku wszechstronnego rozważenia tego materiału organ doszedł do błędnego przekonania, że K. F. był, tak jak skarżący w niniejszej sprawie, posiadaczem zależnym działki nr [...] – czym naruszył art. 336 k.c. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego.

Z materiału dowodowego, w tym także zeznań świadków zawnioskowanych przez K. F., w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że K. F. nie był ani posiadaczem samoistnym, ani też posiadaczem zależnym.

W związku z tym, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie definiuje pojęcia "posiadania" należy odnieść się w tym zakresie do przepisu art. 336 k.c., według którego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest zatem stanem faktycznym władztwa nad rzeczą, Jego decydującym elementem jest faktyczny związek osoby, jako podmiotu prawa cywilnego, z rzeczą. Na posiadanie składają się dwa elementy: corpus possessionis (element fizyczny) wyrażający się we władaniu rzeczą oraz animus possidendi (element psychiczny) wyrażający się w psychicznym nastawieniu wykonywania władztwa (władanie dla siebie, w swoim imieniu) (zob. E. Skowrońska-Bocian, komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, C. H. Beck 2008). Brak zatem któregokolwiek z tych elementów wyłącza możliwość przyjęcia istnienia posiadania.

Wszelkie dowody zgromadzone w niniejszej sprawie, w tym także i te, które przedłożył K. F., w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na fakt, że nie użytkował on rolniczo spornej działki w 2012 r., albowiem – jak wynika z zeznań świadka S. J. – to S. J., a nie K. F., dokonał zasiewu i zebrania plonów, wykonywał zabiegi agrotechnicznego oraz sam też pokrywał wszelkie wydatki z tym związane. Brak jest dowodu, z którego wynikałoby, że K. F. wykonywał jakiekolwiek prace na działce, czy też chociażby miał jakikolwiek wpływ na ich przebieg. Nie tylko zatem faktycznie nie posiadał spornej działki, ale także nie użytkował jej rolniczo. Po stronie K. F. zabrało zatem owego fizycznego elementu posiadania.

Świadek K. S. wskazał, że polecenie wykonania prac na działce otrzymał od S. J., nie zaś od K. F.. Z zeznań świadka A. R. wynika, że prace na rzeczonej działce wykonywali, w tym przygotowywali działkę do zasiewów, pracownicy S. J. Skoro zatem K. F. jako osoba występująca o jednolitą płatność obszarową i płatność uzupełniającą do powierzchni upraw w stosunku do działki nr [...], nie władał faktycznie tą działką, to w żadnym wypadku nie można przyjąć, jak błędnie uczynił to organ w niniejszej sprawie, że był jej posiadaczem. Tym bardziej chybiona jest ocena organu, że był posiadaczem zależnym. Posiadaniem zależnym jest bowiem takie władztwo nad rzeczą, które wywodzi się ze stosunku prawnego dającego posiadaczowi pewne, ściśle określone uprawnienia do rzeczy. Pomiędzy K. F. oraz właścicielem działki nr [...], tj. Gminą W., nie było jakiegokolwiek stosunku prawnego.

Zdaniem skarżącego, przepisy prawa nie przewidują – jak błędnie przyjmuje Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – możliwości posiadania rzeczy przez osobę działającą w imieniu i na rzecz posiadacza. Posiadanie jest, jak już wskazano, stanem faktycznym, a nie prawem podmiotowym, nie można go zatem "wykonywać" poprzez osobę, która działa w imieniu i na rzecz posiadacza. Tym samym całkowicie chybione jest twierdzenie organu, że K. F. był posiadaczem zależnym, przy czym posiadanie to wykonywał poprzez S. J., działającego w jego imieniu i na jego rzecz. Skoro K. F. nie władał faktycznie działką nr [...], to nie był ani jej posiadaczem samoistnym, ani też posiadaczem zależnym.

S. J. natomiast, który – jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – wykonywał określone przez siebie prace polowe na działce nr [...], czyniąc to jednak, jak sam wskazał, dla K. F., był jedynie dzierżycielem tej działki w rozumieniu art. 338 k.c. (kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest dzierżycielem). Do dzierżenia nie stosuje się natomiast przepisów o posiadaniu (tak J. Gołaczyński, komentarz do art. 338 k.c. [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.). Kodeks cywilny. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 523). Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania jako posiadacza także i S. J. Skoro w niniejszej sprawie ani K. F., ani też S. J. nie byli posiadaczami działki nr [...], to całkowicie błędne jest ustalenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., stanowiące podstawę wydania decyzji odmownej w stosunku do skarżącego, że sporny grunt znajdował się w posiadaniu dwóch rolników.

Podkreślenia ponadto wymaga fakt, że ustaleń takich organ dokonał na podstawie postępowania dowodowego przeprowadzonego niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 86 k.p.a.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2013 r. organ przeprowadził bowiem dowód z przesłuchania strony w ten sposób, że przesłuchał pełnomocnika K. F., a nie samego K. F., który nie był obecny na rozprawie. Błędne jest twierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu skarżonej niniejszym decyzji, że taka sytuacja jest dopuszczalna i nie stanowi uchybienia przepisom prawa procesowego. Organ zupełnie myli uregulowany w art. 86 k.p.a. środek dowody, jakim jest przesłuchanie strony, z możliwością czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez składanie wyjaśnień, zgłaszanie żądań, propozycji oraz zarzutów, które to uprawniania reguluje art. 95 § 1 k.p.a.

Jeżeli organ postanowił przeprowadzić dowód z przesłuchania strony, to powinien postępować stosownie do art. 86 k.p.a., według którego do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach. Przepisy te nie przewidują natomiast możliwości składania zeznań przez pełnomocnika.

Ponadto, zgodnie z art. 32 k.p.a., który organ w niniejszej sprawie zupełnie pomija, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Przykładem działań, w których strona nie może skorzystać z usług pełnomocnika, jest właśnie poddanie się przesłuchaniu stron na mocy art. 86 k.p.a. (tak J. Borkowski, Komentarz do art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012).

Według skarżącego, z przedstawionych okoliczności w sposób oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że wszechstronne rozważenie i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego stosownie do art. 80 k.p.a. oraz prawidłowa wykładania i właściwe stosowanie przepisów prawa materialnego, których to zabrakło w niniejszej sprawie, doprowadziłoby do ustalenia, że jedynym posiadaczem działki nr [...] w dniu [...] maja 2012 r. był skarżący. On też utrzymywał ją zgodnie z normami przez cały 2012 r., faktycznie użytkował ten grunt rolny oraz rolniczo go wykorzystywał. Jak wynika bowiem z przesłuchania skarżącego, a także z zeznań świadków W. S., G. K., A. Z. oraz A. A., to skarżący nie tylko miał tytuł prawny do spornej działki, ale także decydował o rodzaju upraw i zabiegów agrotechnicznych.

Jak zeznał bowiem na rozprawie administracyjnej, skarżący obsiał całą powierzchnię działki nasionami wybranymi przez siebie, sam też dokonywał na tej działce zabiegów agrotechnicznych, w tym stosował opryski chemiczne, wykonywał nawożenie RSM.

Skarżący nie tolerował też jakichkolwiek czynności dokonywanych na spornej działce przez S. J. i osób działających na jego zlecenie, o czym świadczy chociażby fakt wezwania Policji, na którą to okoliczność wskazał świadek K. S. zeznający na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2013 r.

Podstawą do uznania producenta rolnego za posiadacza gruntów rolnych jest jedynie posiadanie gruntów o charakterze trwałym, a związek z rzeczą nie powinien wyrażać się w sporadycznym zawładnięciu rzeczą (jak to wystąpiło sprawie, podczas wykonywania czynności przez S. J.), lecz w możliwości korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA II GSK 228/07). Incydentalne naruszenie posiadania, jakiego dopuszczał się S. J., nie spowodowało wyzbycia skarżącego z posiadania. Tym samym przyjąć należało, że posiadaczem spornego gruntu na dzień [...] maja 2012 r. był skarżący.

Ponadto zebrane w sprawie dowody w sposób oczywisty świadczą o tym, że skarżący spełnił wszystkie – określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – warunki do uzyskania jednolitej płatności obszarowej w odniesieniu do działki nr [...]. Nie tylko był posiadaczem tego gruntu w dniu [...] maja 2012 r., ale utrzymywał go zgodnie z normami i warunkami przez cały rok kalendarzowy 2012 oraz został mu nadany numer indentyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zdaniem skarżącego, organ błędnie zinterpretował art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyjmując że skoro w tym przepisie tym mowa o "rolniku", a nie "rolnikach", a działka jest użytkowana rolniczo przez więcej niż jedną osobę, to organ ma obowiązek odmówić przyznania jednolitej płatności obszarowej temu, kto wystąpił z wnioskiem o płatność, albowiem przepis ten nie przewiduje możliwości udzielenia tej płatności więcej niż jednemu rolnikowi, co do tego samego gruntu w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego. Organ zupełnie pomija przepisy prawa obowiązujące w zakresie przyznawania jednolitej płatności obszarowej, a odnoszące się do sytuacji użytkowania działki przez więcej niż jednego rolnika i w ten sposób w istocie uchyla się od oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wśród takich przepisów wyróżnić należy: art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulujący sytuację, gdy działka jest objęta zarówno posiadaniem samoistnym, jak i posiadaniem zależnym; art. 7 ust. 7 tej samej ustawy odnoszący się do kwestii przyznania wsparcia rolnikom, którzy zgodnie posiadają działkę objętą wnioskiem, czego wyrazem jest także porozumienie co do tego, który z nich ma wystąpić o dofinansowanie, i wreszcie art. 34 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 regulujący sytuację, gdy obszar jest we wspólnym użyciu co najmniej dwóch rolników.

Jeżeli nawet organ doszedłby do przekonania, że działka nr [...] była przedmiotem użytkowania dwóch rolników i obaj wystąpili z wnioskiem o przyznanie płatności, to organ powinien – stosownie do art. 34 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – przyznać płatności proporcjonalnie do ich użytkowania, a jeżeli oboje użytkowali cały obszar działki – stosownie do przysługującego im prawa do używania tej działki.

Chybione jest twierdzenie organu, że stan współposiadania gruntu ornego istnieje tylko wtedy, gdy istnieje współdziałanie poszczególnych posiadaczy w użytkowanym rolniczo gruncie i porozumienie co do sposobu tego użytkowania. Organ zupełnie pomija istotę współposiadania, które zachodzi w każdym przypadku, gdy rzecz lub też jej część jest w posiadaniu więcej niż jednej osoby. Ze współposiadaniem mamy zatem do czynienia także wtedy, gdy co najmniej dwie osoby posiadają rzecz niezależnie od siebie nawet w pełnym zakresie.

Skarżący podniósł, że okoliczność błędnej wykładni terminu "współposiadanie" nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem jak już wcześniej wskazano działka nr [...] w 2012 r. nie była przedmiotem posiadania występującego o płatność K. F., ani nawet nieskładającego takiego wniosku S. J.. Jedynym jej posiadaczem zależnym był natomiast skarżący.

Skarżący wskazał ponadto, że organ – badając okoliczności, który z rolników wnioskujących o płatności w odniesieniu do działki nr [...] był posiadaczem zależnym w dniu [...] maja 2013 r. – zupełnie pominął potrzebę oceny tego, który z wnioskodawców grunt ten utrzymywał zgodnie z normami i wymogami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Tym samym organ naruszył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz 2 lit. a) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem skarżącego w przypadku przyjęcia, że działka nr [...] była użytkowana rolniczo przez obu rolników, organ powinien zbadać, który z nich spełnił pozostałe wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Chybiony zdaniem skarżącego jest wywód organu, że może on przyznać jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw tylko wtedy, gdy przedłożone przez stronę dowody w sprawie jednoznacznie wskazują na to, kto był faktycznym posiadaczem działki rolnej objętej wnioskiem o wsparcie finansowe. Wprawdzie – zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawnej, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku wszechstronnego rozważanie materiału dowodowego oraz oceny zgromadzonych w sprawie dowodów stosownie do art. 80 k.p.a.

Decyzja odmowna uzasadniona jest natomiast dopiero wtedy, gdy – po ocenie całego materiału dowodowego – organ stwierdzi, że wnioskodawca nie spełnił warunków określonych wart. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Uchylając się od oceny zebranego w sprawie materiału i wskazując, że nie pozwala on jednoznacznie przyjąć, która ze stron konfliktu krzyżowego była jedynym posiadaczem spornej działki, organ wydał decyzję z naruszeniem art. 8 k.p.a i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Pomimo przeniesienia na stronę ciężaru dowodu w postępowaniu o przyznanie płatności, nie zostało wykluczone przeprowadzanie dowodów przez organ z urzędu. W przypadku zatem, gdy organ ma wątpliwości co do tego, który z użytkowników działki spełnia warunki do przyznania płatności, powinien przeprowadzić dalsze dowody w sprawie.

Organ w niniejszej sprawie, uzasadniając odmowną dla skarżącego decyzję, ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia, że "ponowna merytoryczna analiza akt sprawy nie pozwala jednoznacznie przyjąć, która ze stron konfliktu krzyżowego była tymże jedynym posiadaczem spornej działki rolnej".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd musiał wyeliminować ze zbioru legalnych aktów administracyjnych decyzje obu instancji, ponieważ organy nie przeprowadziły w zakresie postępowania wyjaśniającego polemiki dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji zaniechały oceny tych dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a., poprzestając na konstatacji o niemożliwości ustalenia, kto był uprawnionym do płatności bezpośrednich posiadaczem gruntu rolnego.

W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego sformułowano zasadę, według której do postępowań w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W zbiorze szczególnych unormowań modyfikujących ogólne zasady postępowania administracyjnego znalazł się art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten – stanowiąc że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – ograniczył obowiązki organu ujęte w normie dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uwalniając organ od powinności "wyczerpującego zebrania" materiału dowodowego, pozostawił natomiast obowiązek "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego".

Konsekwencją przyjętego unormowania stało się przerzucenie ciężaru udowodnienia faktu na osobę (stronę), która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wszak to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu "są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek" (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Z obowiązkiem "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego" wiąże się powinność organu administracji publicznej do oceny "na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 k.p.a.). Dokonana przez organ ocena dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. musi bowiem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż tam właśnie organ powinien wskazać "fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący przedstawił organowi szereg dowodów zmierzających do wykazania uprawnień do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponieważ organ powziął wątpliwości co do faktycznego rolniczego użytkowania gruntu wyłącznie przez skarżącego, gdyż o płatności związane z tym gruntem wystąpił także inny podmiot, przeto zasługuje na aprobatę zarządzenie organu o wyznaczeniu i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w tym zakresie. Instrument proceduralny przewidziany w art. 89 i nast. k.p.a. mógł bowiem przyczynić się w niemałym stopniu do wyjaśnienia kwestii faktycznego gospodarowania na działce rolnej, zwłaszcza przy zestawieniu zeznań świadków z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych.

Należy zauważyć, że na rozprawie administracyjnej przesłuchano w charakterze świadków wiele osób, z których część wskazywała okoliczności korzystne dla strony skarżącej, cześć zaś przedstawiała argumenty przeciwne. Wobec pokaźnego materiału dowodowego uzyskanego na rozprawie organy nie mogły poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że objęte postępowaniem dowody nie pozwoliły rozstrzygnąć, który z podmiotów występujących o płatności użytkował faktycznie działkę rolną.

Postępując w taki sposób, organy uchyliły się w istocie od obowiązku oceny całego materiału dowodowego w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. Z jednej bowiem strony organy zaniechały oceny zeznań świadków, unikając konfrontacji i polemiki dowodowej między odmiennymi twierdzeniami świadków, z drugiej zaś nie oceniły wiarygodności zeznań poszczególnych świadków w kontekście innych dowodów, mając zwłaszcza do dyspozycji przedstawione przez skarżącego dokumenty pochodzące od Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej we W. (zarządcy działki objętej wnioskiem o dopłaty), które miałyby potwierdzać, że skarżący uzyskał zgodę zarządcy na wcześniejsze (przed zawarciem umowy dzierżawy) wykonanie prac polowych związanych z zasiewem kukurydzy, oraz że posiał kukurydzę na całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] i zapłacił zarządcy [...] zł za jej użytkowanie.

Zabrakło również oceny wiarygodności zeznań świadków w kontekście zawartych w aktach sprawy faktur, wskazujących na zakup materiału siewnego kukurydzy i środków ochrony tej rośliny.

Przy rozpatrywaniu zaistniałych wątpliwości organ prowadzący postępowanie wyjaśniające i zarządzający rozprawę administracyjną powinien był nie tylko skonfrontować sprzeczne zeznania świadków i ocenić ich wiarygodność w zestawieniu z pozostałymi dowodami (zwłaszcza dokumentami), ale także zasięgnąć informacji u zarządcy działki, który – z racji wykonywanych obowiązków – jest kompetentny, by wyjaśnić, kto faktycznie gospodarował na zarządzany gruncie w 2012 r., komu zarządca zezwolił na rolnicze użytkowanie gruntu, czy i komu, ewentualnie któremu z adwersarzy w sprawie, przyznano płatności rolne przed rokiem 2012.

Mając na wadze unormowanie zawarte w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należy zauważyć, że obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., II SA/Wa 953/12).

Przy ponownym rozpatrywaniu zaistniałych w sprawie wątpliwości organy skonfrontują odmienne zeznania świadków i ocenią ich wiarygodność w zestawieniu z pozostałymi dowodami, zwłaszcza z dokumentami oraz z wyjaśnieniami zarządcy działki, wskazując niedwuznacznie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, którym dowodom przedstawionym przez skarżącego, w tym dowodom z zeznań świadków, dał wiarę i z jakich względów, którym zaś odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i z jakich powodów.

Niewypełnienie przez organy obowiązków wynikających z unormowań zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiło Sądowi nie tylko weryfikację dokonanej przez organy oceny dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a., ale nie dało także dostatecznych podstaw do oceny poprawności przywoływanych przez organy i stronę skarżącą unormowań materialnoprawnych. Warunkiem niezbędnym do oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy procesu subsumcji jest bowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego. W zaistniałej sytuacji ocena przez Sąd wskazywanych w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego byłaby zatem co najmniej przedwczesna.

Wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Podstawę orzeczenia o kosztach stanowiły unormowania zawarte w art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 461).

Umocowanie do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (pkt III sentencji wyroku) znajduje się w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.