Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 751/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.(dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) z [...] r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019 dla G.B. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona), utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że dniu [...]r. skarżący, złożył do Kierownika ARiMR za pośrednictwem platformy eWniosekPlus, wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 deklarując do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników powierzchnię 12,5 ha. W dniu [...]r. Strona złożyła dwie zmiany do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, w których zwiększyła powierzchnię zgłoszoną do w/w płatności na 62,32 ha. Ponadto strona oświadczyła, że od dnia [...] starając się złożyć eWniosek napotykała problemy techniczne. Wskazała, że system przeinacza mapki, obszary niekoszone, numery pakietów i nazewnictwo działek. W dniu [...] r. wpłynęła kolejna zmiana, w której Strona zadeklarowała powierzchnię 61,16 ha, zmiana ta została zastąpiona kolejnym dokumentem, w którym ponownie wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 62,23 ha. Kolejną zmianą, złożoną w dniu [...] r., Strona zmniejszyła powierzchnię zadeklarowaną do płatności na 51,29 ha, natomiast zmianą z dnia [...] r. powierzchnia zadeklarowana wyniosła 50,29 ha.

Podczas kontroli administracyjnej wniosku, organ I instancji stwierdził, że zgłoszona we wniosku działka nr [...], położona w województwie d., powiat j., gmina P., miejscowość S. została zadeklarowana do płatności również przez innego rolnika. Ponadto organ wykrył błąd kontroli krzyżowej dotyczący działki nr [...] położonej w województwie d., powiat j., gmina J., nazwa obrębu C. II. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, skarżący złożył korektę wniosku, w której potwierdził użytkowanie działki rolnej nr [...] oraz wycofał z płatności działkę rolną [...]położoną na działce nr [...]. W związku z podziałem ewidencyjnym działki nr [...], Strona w dniu [...] r. złożyła zmianę do wniosku, poprawiając deklarację działki rolnej [...], poprzez wskazanie prawidłowych numerów działek referencyjnych.

Ponadto pełnomocnik Strony zobowiązał się do dostarczenia dokumentów dotyczących programu rolnośrodowiskowego. Kolejną zmianą z dnia [...] r. Strona zwiększyła powierzchnię zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników na 50,29 ha.

Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w dniu [...]r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...]w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał Stronie:

1. - Jednolitą płatność obszarową w wysokości 17.200,85 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.735,25 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
2. - Płatność za zazielenienie w wysokości 13.891,35 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 159,86 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
3. - Płatność redystrybucyjną w wysokości 4.937,64 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 56,82 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
4. - Płatność dla młodych rolników w wysokości 6.021,25 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.307,54 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Na mocy w/w decyzji organ I instancji przyznał Stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 465,53 zł.

Organ podkreślił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 49,39 ha. Powierzchnia stwierdzona w roku postępowania wynosiła 44,39 ha.

Decyzją z [...]r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor ARiMR we W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie wyjaśnił, które dokładnie części poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego uczyniono to powodu. Zobowiązał Kierownika ARiMR do powtórnego wyznaczenia powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych nr: [...] (położonej w gminie N., obręb W.), [...], [...](położone w gminie M., obręb M.), [...](położona w gminie P., obręb M.), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...](położone w gminie P., obręb S., [...], [...], [...], [...](położone w gminie P., obręb S.), [...] (położona w gminie M., obręb O.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], na mocy której przyznał Stronie płatności:

1. - Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 20.012,87 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.541,07 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
2. - Płatność za zazielenienie w wysokości 14.297,41 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 168,47 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
3. - Płatność redystrybucyjną w wysokości 4.936,30 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 58,16 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
4. - Płatność dla młodych rolników w wysokości 7.005,61 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 539,46 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.
5. - Kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 524,28 zł.

Powierzchnia stwierdzona w ramach złożonego przez stronę wniosku została przez organ ustalona na poziomie 45,70 ha. Organ I instancji wskazał, że przy ustaleniu powierzchni wzięto pod uwagę zaktualizowany dnia 9 kwietnia 2020 r. stan danych bazy LIPiS na podstawie orofotomapy z 1 lipca 2019 r. W konsekwencji zmniejszono powierzchnie deklarowaną do powierzchni MKO na następujących działkach:

1. - [...] (część działki rolnej A) z 0,74 ha na 0,46 ha (w środkowej części działki znajdują się zadrzewienia, a w części południowej wyłączono porośnięty krzakami rów)
2. - [...](część działki rolnej A) z 0,80 ha na 0,69 ha (wyłączono zadrzewienie we wschodniej i zachodniej części działki); Zastosowano przy tym kompensatę dla działki rolnej A z działki: [...]- z 0,20 ha zwiększono na 0,23 ha; [...]- z 1,50 ha zwiększono na 1,58 ha, [...]- z 1,00 ha zwiększono na 1,21 ha
3. - [...] (część działki rolnej AB) z 0,80 ha na 0,75 ha (północna część terenu nieużytkowana porośnięta krzakami)
4. - [...] (część działki rolnej AB) z 0,40 ha na 0,30 ha (zachodni i północny obszar zarośnięty nieużytkowany)
5. - [...] (część działki rolnej AB) z 0,35 ha na 0,27 ha (przez środek działki przebiega rów z krzakami)
6. - [...] (część działki rolnej AB) z 0,58 ha na 0,39 ha (południowo-wschodnia część działki porośnięta krzakami); Zastosowano przy tym kompensatę dla działki rolnej AB z działki: [...] z 0,34 ha zwiększono na 0,35 ha; [...]z 0,34 ha zwiększono na 0,35 ha
7. - [...](część działki rolnej AG) z 0,47 ha na 0,44 ha (na wschodzie występują zwarte zadrzewienia); Zastosowano kompensatę dla działki rolnej AG z działki [...]z 0,39 ha zwiększono na 0,40 ha
8. - [...](część działki rolnej B) z 1,48 ha na 1,34 ha (środkowa i wschodnia część działki jest zadrzewiona)
9. - [...] (część działki rolnej F) z 0,77 ha na 0, 67 ha (w północnej części występują zakrzewienia)
10. - [...] (część F) z 0,08 ha na 0,06 ha (na wschodzie występują zakrzewienia)
11. - [...](G) z 0,25 ha na 0,21 ha
12. - [...](H) z 0,56 ha na 0,48 ha
13. - [...](I) z 0,24 ha na 0,20 ha
14. - [...](J) z 0,15 ha na 0,13 ha

W obrębie działki ewidencyjnej [...]na zachodzie, południu i w środkowej części widoczne zadrzewienia, wschodnia część także jest nieużytkowana.

1. - [...] (L) z 0,75 ha na 0,00 ha (działka nieużytkowana w całości występują na niej drzewa i krzewy)
2. - [...] (S) z 0,86 ha na 0,83 ha (na północy teren przy siedlisku, na wschodzie przy drodze zadrzewienia zadeklarowane do płatności)
3. - [...] (V) z 0,12 ha na 0,00 ha (zakrzewienia na całej powierzchni)
4. - [...] (X) z 0,50 ha na 0,34 ha (wyłączenie w północnej, wschodniej i w centralnej części zadrzewienia oraz oczko wodne).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał również na wykluczenie z płatności działki rolnej AE (dz. ew. nr [...]) w związku z jej wycofaniem przez wnioskodawcę.

Mając powyższe na uwadze Kierownik ARiMR wykluczył z płatności na 2019 r. powierzchnię 3,69 ha.

W odwołaniu o powyższej decyzji wnioskodawca wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu, wskazał ponadto powierzchnie użytkowanych terenów na określonych działkach.

Dyrektor ARiMR, po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w sprawie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Wskazał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341, dalej: ustawa o płatnościach). Zauważył, że zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549) państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

W myśl art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Organ odwoławczy powołał ponadto treść art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013; art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20.06.2014).

Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie zasadnicze znaczenie miało przeanalizowanie zgłoszonych do płatności działek, pod kątem ustalenia powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach zadeklarowanych płatności. Organ orzekający w sprawie zobowiązany był zatem określić powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru (zwaną dalej MKO), w oparciu o analizę danych dotyczących działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne, zawarte w systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Ustalenia powierzchni kwalifikowanych dokonano w oparciu o System Identyfikacji Działek Rolnych (ang. Land Parcel Identification System - LPIS). Organ II instancji wyjaśnił, że jest to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta.

Podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest, zgodnie z art. 68 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. W trakcie kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności, producent rolny wzywany jest do złożenia wyjaśnień.

Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej, jako kwalifikującej się do płatności.

Dyrektor ARiMR podkreślił, że dokonał ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji, w celu jednoznacznego ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności na działkach zredukowanych przez organ I instancji, oznaczonych jako działki rolne: A (dz. ew. nr [...], [...], [...], [...]), AB (dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), AG (dz. ew. nr [...], [...], [...],, [...], [...]), B (dz. ew. nr [...], [...]), F (dz. ew. nr [...]), G (dz. ew. nr [...]), H (dz. ew. nr [...]), I (dz. ew. nr [...]), J (dz. ew. nr [...]), L (dz. ew. nr [...]), S (dz. ew. nr [...]), V (dz. ew. nr [...]), X (dz. ew. nr [...]) oraz AE (dz. ew. nr [...]). W wyniku przeprowadzonej analizy organ odwoławczy uznał, że wymienione działki w 2019 r. nie kwalifikowały się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z płatności wykluczone zostały całe zadeklarowane przez wnioskodawcę powierzchnie (0,87 ha) na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], powierzchnia 1,70 ha w związku ze złożonym wycofaniem po stwierdzeniu nieprawidłowości oraz pozostała powierzchnia 1,12 ha wynikająca z zastosowania powierzchni udowodnionej zgodnie z powierzchnią MKO (maksymalny kwalifikowalny obszar), ustaloną dla pozostałych działek.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia te są poprawne i nie ma żadnych podstaw do zmiany tak wyznaczonej powierzchni. Szczegółowa analiza sprawy, w tym analiza poszycia terenu wskazuje, że sporne działki w 2019 roku nie były użytkowane rolniczo na powierzchniach jakie wskazuje Strona we wniosku, w związku z czym dotacje obszarowe do tych powierzchni nie mogą zostać przyznane. Przy identyfikacji obszarów, które można zaliczyć do użytków rolnych, organ odwoławczy posłużył się aktualną ortofotomapą z dnia 1 lipca 2019 r. (data wykonania zdjęcia), a także zdjęciami z misji kosmicznej Sentinel-hub EO-Browser (misja o charakterze teledetekcyjnym) wykonanymi w okresie od kwietnia do września 2019. Dyrektor ARiMR przeanalizował wszystkie w/w źródła stwierdzając ostatecznie, że kwestionowane przez rolnika działki w 2019 r., nie były przez Stronę użytkowane rolniczo na powierzchniach jakie zostały zadeklarowane we wniosku.

Podkreślił, że na satelitarnych zdjęciach działek wyraźnie widać, że zgłaszane powierzchnie w całości albo w części stanowią obszary porośnięte drzewami i krzakami, których nie można zakwalifikować do płatności. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nieprawidłowości mające wpływ na przyznane wsparcie stwierdzone zostały do działek rolnych, na których wnioskodawca zadeklarował TUZ (trwały użytek zielony).

Organ odwoławczy powołał definicję TUZ. Wskazał, że godnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.), grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny, mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Analiza aktualnej ortofotomapy oraz zdjęć pochodzących z innych źródeł (Sentinel) wskazuje – w ocenie Dyrektora ARiMR, że na działkach rolnych L i V, na których miał znajdować się TUZ, skarżący nie wykonał żadnych zabiegów zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów oraz zmierzających do zniszczenia niepożądanej roślinności, nie wykonał też koszenia działek, dlatego cała ich powierzchnia została wykluczona z płatności na 2019 rok. W przypadku pozostałych działek powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone zostały wykluczone z płatności.

Z uwagi na powyższe powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła zatem 45,70 ha. Powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania Stronie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), zaś w przypadku jednolitej płatności obszarowej oraz płatności dla młodych rolników płatność została przyznana do powierzchni 42,9325 ha. Wynika to z zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy.

Jednocześnie zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy na beneficjenta nie była jeszcze nałożona kara administracyjna za zawyżenie deklaracji do tego konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, kara administracyjna o której mowa powyżej jest pomniejszana o 50%, jeżeli różnica między obszarem zgłoszonym, a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10% obszaru zatwierdzonego. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 8,07%.

Końcowo Dyrektor ARiMR wskazał, że wniosek Strony o przeprowadzenie kontroli na miejscu należy uznać za przejaw zwalczania niekorzystnych postanowień zawartych w zaskarżonej decyzji, a przeprowadzenie kontroli latem 2020 roku byłoby niecelowe, gdyż wyniki tej kontroli, nie mogłyby zostać odniesione do sprawy za 2019 rok.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do WSA we Wrocławiu, w której zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego
2. - art.
3. 8. Ust. 1 pkt. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu należą się jednolite płatność obszarowe wypłacone za rok 2019 pomniejszone o kwotę 5.042,79 zł, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wykluczenia z płatności 3,69 ha gruntów działek rolnych wnioskodawcy
4. - art.70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej oraz art. 24 ust rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez zaniechanie dokonania przez organ I i II instancji wizji lokalnej i poprzestanie na samej tylko analizie nieaktualnego materiału graficznego, tzw. ortofotomapy, co w sposób rażący rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
5. - § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r. poz. 338) poprzez zaniechanie dokonania przez organy I i II instancji ustaleń faktycznych w przedmiocie ilości drzew i krzewów porastających działki rolne wnioskodawcy, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że nie były na części deklarowanego we wniosku obszaru utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, podczas gdy zgodnie z uregulowaniami tego przepisu grunty o których mowa w §1 rozporządzenia mogą być porośnięte pojedynczymi krzewami i drzewami, jeśli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 100 sztuk na hektar, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
6. II. przepisów prawa procesowego:
7. - art 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez świadome uniemożliwianie stronie czynnego udziału w postępowaniu pomimo, iż zgłosiła takie żądanie w momencie złożenia wniosku o płatność
8. - art 8, ar. 9, ar. 12, art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez przeciąganie sprawy i wykorzystywanie faktu znacznego upływu czasu jako "argumentu" uniemożliwiającego przeprowadzenie postulowanej przez stronę kontroli terenowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm).

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że przesłanką i warunkiem wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego jest stwierdzenie jego niezgodności z prawem materialnym lub naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie zastosowanie miała ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341, dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia) oraz przepisy prawa europejskiego, prawidłowo wskazane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1307/2013", będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 h; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z treści przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013", czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 809/2014".

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru.

"Kwalifikujący się hektar" w myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza m.in. wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Stosownie do art. 4 ust 1 lit e rozporządzenia nr 1307/2013 "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Nadto zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).

Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. W myśl art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie (art. 5 ust 1).

Państwa członkowskie zobowiązane są do określenia w odniesieniu do każdej działki referencyjnej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a). Ponadto na Państwa Członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO).

W sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach zadeklarowanych płatności, a zatem spór dotyczył powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Organy dokonały ustalenia powierzchni kwalifikowanych w oparciu o System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Wskazały, że posłużyły się aktualną ortofotomapą z dnia 1 lipca 2019 r. (przy czym wzięto pod uwagę zaktualizowany dnia 9 kwietnia 2020 r. stan danych bazy LPIS), a także zdjęciami z misji kosmicznej Sentinel-hub EO-Browser (misja o charakterze teledetekcyjnym) wykonanymi w okresie od kwietnia do września 2019. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji podkreślił, że "na satelitarnych zdjęciach działek wyraźnie widać, że zgłaszane powierzchnie w całości albo w części stanowią obszary porośnięte drzewami i krzakami, których nie można zakwalifikować do płatności". Analiza sprawy, w tym poszycia terenu doprowadziła organy do wniosku, że sporne działki (opisane w części faktycznej uzasadnienia) w 2019 r. nie były użytkowane rolniczo na powierzchniach wskazanych przez skarżącego we wniosku.

Należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych.

W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.

Wskazać jednak należy, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała się ustalonym na tej podstawie twierdzeniem, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i przede wszystkim oględziny (inaczej ujmując - kontrola na miejscu). Stanowisko to koresponduje z poglądami judykatury, gdzie podkreśla się, że w sytuacji gdy zakwestionowano określoną we wniosku powierzchnię gruntów kwalifikującą się do dopłat, organ obowiązany jest skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, również wnioskowanych przez stronę (wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 652/14, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1029/16).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ, pomimo zawartego już w odwołaniu z 17 marca 2020 r. (a następnie z 29 czerwca 2020 r.) wniosku skarżącego o przeprowadzenie kontroli na miejscu celem zweryfikowania stwierdzonych przez organ I instancji rozbieżności co do wielkości kwalifikowanej spornych działek nie uznał za konieczne przychylić się do tego żądania. Działanie takie w kontekście przedstawionych wyżej rozważań nie może zasługiwać na aprobatę, zwłaszcza że organ jedynie lakonicznie wskazał, że wniosek skarżącego o przeprowadzenie kontroli na miejscu uznać należy za przejaw zwalczania niekorzystnych postanowień zawartych w decyzji organu I instancji, a przeprowadzenie kontroli latem 2020 r. byłoby niecelowe.

W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych brak jest przy tym jakichkolwiek dokumentów, które umożliwiłyby dokonanie oceny poprawności ustaleń organów i na podstawie których można by odczytać informacje dotyczące powierzchni, które wykluczono z płatności. Chodzi w szczególności o dokumentację fotograficzną dotyczącą spornych działek wraz z oznaczeniem ich części, co do których nie przysługiwało – w ocenie organów – wsparcie (na którą to dokumentację organ się powołuje). Sąd nie ma zatem możliwości stwierdzenia, czy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, czy też mogły powstać wątpliwości co powierzchni wyłączonej z płatności. W konsekwencji na obecnym etapie postepowania Sąd nie ma możliwości oceny, czy konieczna była weryfikacja ustaleń dokonanych w kontroli administracyjnej na przykład poprzez kontrole na miejscu.

Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie zweryfikować. Co istotne skarżący również takiej możliwości nie ma. Dane co do powierzchni powinny jasno wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i powinny odnosić się do wszystkich wskazanych we wniosku działek. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany". Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego i odniesienie się do stawianych zarzutów nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania ale też z uwagi na fakt, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności wydanych decyzji.

Jak zasadnie sygnalizuje Naczelny Sąd Administracyjny "przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09).

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji zabrakło także szczegółowej analizy terenów wykluczonych z płatności dokonanej w zestawieniu z dokumentacją fotograficzną. Wskazać należy, że w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. z 2015 r., poz. 338) wskazano, że maksymalne zagęszczenie drzew nie może przekroczyć 100 drzew na hektar. Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r. poz. 336), wynika natomiast, że do elementów krajobrazu zalicza się: rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów. Powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. Z treść natomiast art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wynika, że nie wykluczają działki z płatności pojedyncze drzewa o ile nie utrudniają prowadzenia działalności rolniczej, a ich liczba nie przekracza 100 drzew na 1 ha.

W konsekwencji zatem organ powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, czy wyłączone obszary stanowiły zwarte zadrzewienia (określenia "zwarte zadrzewienie" organ użył jedynie w odniesieniu do działki nr [...]) wpływające na możliwość prowadzenia zadeklarowanej działalności rolniczej. Z decyzji jaki i materiału dowodowego powinno w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynikać, że stwierdzone zadrzewienia, zakrzaczenia i rowy z uwagi na swoją wielkość (szerokość) i gęstość świadczą o braku rolniczego wykorzystania wyłączonego z tego powodu obszaru.

Wskazać także należy, że ustalona w wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia kwalifikująca się do wsparcia została w decyzji organu I instancji z [...]r. podana jako 44,39 ha, natomiast w decyzji z [...] r. – 45,70 ha (wskazano, że wzięto pod uwagę zaktualizowany dnia 9 kwietnia 2020 r. stan bazy LIPS na podstawie ortofotomapy z 1 lipca 2019 r.). W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności i opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, jest zobowiązany wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność pomiędzy poprzednimi wynikami kontroli, a ustaleniami obecnej kontroli. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2351/13).

Nadmienić także należy, że z akt administracyjnych postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika, że skarżący został pouczony o przysługujących mu prawach w postępowaniu i ciążącym na nim obowiązku aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym, w tym możliwości wnioskowania o przeprowadzenie kontroli na miejscu oraz potrzebie przedstawienia dowodów za tym przemawiających. Brak pouczenia strony - pomimo jej żądania - o przysługujących jej prawach i obowiązkach, w tym ograniczeniu w postępowaniach o przyznanie płatności zasady oficjalności oraz prawdy obiektywnej sprawił, że rolnik został pozbawiony udziału w postępowaniu w zakresie przewidzianym przez ustawodawcę.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności uzupełnić akta administracyjne o niezbędny do weryfikacji jego stanowiska materiał dowodowy zawierający w szczególności niezbędne zdjęcia, mapy, z których będzie jasno wynikało, jaki obszar został wykluczony z płatności. Powinien także rozważyć zasadność przeprowadzenia kontroli na miejscu, zwłaszcza, że skarżący sprzeciwiał się ustalonym w toku kontroli administracyjnej twierdzeniom i wnosił o przeprowadzenie kontroli na miejscu, a organ jako dowód winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i przede wszystkim oględziny (inaczej ujmując - kontrola na miejscu). Organ powinien dokonać także szczegółowej analizy i opisu terenów wykluczonych z uwzględnieniem ich szerokości i wielkości oraz gęstości zadrzewienia.

W konsekwencji należało - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto zaś na mocy art. 200 p.p.s.a.