Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 września 2020 r., przekazanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 2 lutego 2023 r., J. M. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na pismo Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 lipca 2020 r. w przedmiocie uznania żądania zmiany terminu leczenia za rezygnację z leczenia uzdrowiskowego.
W jej treści wyjaśniła, że organ błędnie zakwalifikował jej prośbę o zmianę terminu wyjazdu spowodowaną brakiem możliwości wykonania testu na koronawirusa jako rezygnację z leczenia uzdrowiskowego, co skutkowało niewyznaczaniem nowego terminu leczenia uzdrowiskowego.
W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: organ) wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność, gdyż przedmiotem skargi było pismo organu, które nie stanowi potwierdzenia skierowania na leczenie a jedynie pismo informacyjne wystosowane w związku z zakwestionowaniem przez skarżącą terminu leczenia uzdrowiskowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Przedmiotem kontroli Sądu z punktu widzenia legalności jest czynność (pismo) Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2020 r., w którym organ uznał żądania zmiany terminu leczenia za rezygnację z leczenia uzdrowiskowego. Co prawda skarżąca nie oznaczyła wprost ww. czynności organu jako kwestionowanej niniejszą skargą, jednakże z jej treści wynika, że przedmiot zaskarżenia stanowi oznaczone wyżej pismo organu.
W pierwszej jednak kolejności należy wskazać, że merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych.
W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).
W orzecznictwie sądowym, w szczególności w uchwale (7 sędziów) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13 zostało przesądzone, że czynność organu polegająca na potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydane na podstawie przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest czynnością, o której stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również spod kognicji sądu administracyjnego nie została wyłączona odmowa skierowania na leczenie uzdrowiskowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 367/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 883/18, publ. cbois.nsa.gov.pl).
Tymczasem w niniejszej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca kwestionuje stanowisko organu o uznaniu żądania zmiany terminu leczenia za rezygnację z leczenia uzdrowiskowego, które zostało wyrażone w piśmie z dnia 10 lipca 2020 r.
Sąd wskazuje, że procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową została uregulowana w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), zgodnie z którym skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzenia skierowania leczenie uzdrowiskowe nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto procedurę te regulują postanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z ust. 5 art. 33 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach, jak również wśród aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, Sąd nie znalazł przepisów uprawniających świadczeniobiorcę (ubezpieczonego) do indywidualnego określania terminu i miejsca realizacji przez NFZ leczenia uzdrowiskowego. Wręcz przeciwnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia (w brzmieniu obowiązującym w roku 2020) wynika, że potwierdzając skierowanie, oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia określa:
- 1) rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz ich tryb;
- 2) odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej;
- 3) datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych - czas trwania;
- 4) okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej.
Należy zauważyć, że tylko w przypadku określonym w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia, tj. skierowania na leczenie uzdrowiskowe w warunkach ambulatoryjnych, potwierdzonego przez właściwy oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, świadczeniobiorca uzgadnia termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego z zakładem lecznictwa uzdrowiskowego, do którego otrzymał skierowanie, nie później niż 14 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia. Zakład lecznictwa uzdrowiskowego potwierdza świadczeniobiorcy uzgodniony termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych w formie pisemnej lub elektronicznej.
Tym samym żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie daje świadczeniobiorcom - przy skierowaniu ich na leczenie uzdrowiskowe – możliwości współdecydowania o terminie i miejscu realizacji takiego leczenia. Przepisy prawa nie normują także w żadnym miejscu kwestii uznania zwrotu skierowania za nieuzasadnione czy możliwości zmiany uprzednio wyznaczonego terminu leczenia uzdrowiskowego.
Wobec braku takich regulacji prawnych, pismo informujące o skutkach rezygnacji z potwierdzonego skierowania na leczenie wynikającej z nieuzasadnionego merytorycznie żądania zmiany terminu leczenia, nie może być uznane jako informacja o czynności podjętej przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 236/15, LEX nr 1774947, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 189/17, LEX nr 2313503).
Zaskarżone pismo Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 lipca 2020 r. nie podlega zatem kognicji Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W konsekwencji Sąd przyjął, że zaskarżone przez J. M. pismo organu z dnia 10 lipca 2020 r. jest jedynie informacją organu o skutkach nieskorzystania ze skierowania do sanatorium, a zatem skarga podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.