Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2019 r. (data stempla pocztowego) O. M. (dalej skarżący, strona) wniósł skargę na czynność Burmistrza Miasta K. w zakresie pomniejszenia dotacji dla niepublicznego przedszkola o nazwie "[...]" w K., za sierpień 2019 r, domagając się stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa przez ten organ.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jako organ prowadzący [...] w K. spełnił wszystkie warunki formalne do tego, by uzyskać dotację w sierpniu 2019 r. w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola w tym miesiącu (złożył wniosek o udzielenie dotacji dla wskazanego przedszkola do dnia 30 września 2018 r., a także, informację o faktycznej ilości dzieci uczęszczających do niepublicznego przedszkola do dnia 10 stycznia 2019 r., zgodnie ze stanem na 1 stycznia 2019 r.). W nawiązaniu do powyższego wskazał, że w sierpniu 2019 r. do [...] uczęszczało 90 dzieci, jednak Burmistrz Miasta K. wypłacił dotację dla 65 dzieci, zgodnie ze stanem na 1 grudnia 2018 r. W tym kontekście skarżący podniósł, że na podstawie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz Miasta K. ma obowiązek przekazywać na działalność [...] w K. dotację podmiotową na ilość dzieci uczęszczających w danym miesiącu do tego przedszkola.
W ocenie skarżącego, żaden przepis prawa nie zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na odmowę przyjęcia podanej informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do niepublicznego przedszkola.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że została ona wniesiona po upływie terminu, który w sprawie należało liczyć zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 452/19 odrzucił skargę skarżącego. Wskazał, że spór w sprawie dotyczy kwoty dotacji należnej w 2019 r. Sąd uznał, że kwestionowana czynność organu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Dalej Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący powziął wiedzę o ustaleniu wysokości kwoty dotacji z pisma Urzędu Miasta w K. z [...] stycznia 2019 r.
W ocenie Sądu, uzyskanie przez skarżącego wiedzy o treści w/w pisma zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia skargi w sprawie. Tymczasem skarga została wniesiona dopiero 29 października 2019 r. Jeżeli zaś skarżący nie zgadzał się ze sposobem ustalenia wysokości dotacji, powinien złożyć skargę do sądu administracyjnego - stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. - w terminie 30 dni od dnia powzięcia wiedzy o tym fakcie. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd przyjął, że w sprawie skarga została złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i dlatego podlegała odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe orzeczenie wskazując, że Sąd mylnie zinterpretował przedmiot skargi, bowiem nie była to skarga dotycząca ustalenia wysokości dotacji, a skarga dotycząca czynności Burmistrza Miasta K. w postaci wypłacenia dotacji za miesiąc sierpień 2019 r. w niewłaściwej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I GZ 264/20 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w zażaleniu skarżący podkreślił, że w istocie zaskarżona w sprawie została czynność Burmistrza Miasta K. dotycząca wypłacenia dotacji za miesiąc sierpień 2019 r. w nieprawidłowej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny powołując treść art. 57 § 1 p.p.s.a. wskazał, że przepis ten określając wymogi skargi, wskazuje jednoznacznie, że dla kompletności tego środka wymagane jest m.in. precyzyjne wskazanie zaskarżonego aktu. W sytuacji zaś, gdy w samej treści skargi istniała rozbieżność co do tego, które orzeczenie wydane w toku prowadzonego postępowania zostaje zaskarżone – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – Sąd I instancji powinien był, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać stronę o uzupełnienie dostrzeżonego braku lub wyjaśnienie powstałej rozbieżności, a nie sam decydować za stronę postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożona skarga wymagała doprecyzowania w zakresie wskazania w niej zaskarżonej czynności, którą strona chciała zaskarżyć, poprzez wyraźnie określenie czy była to skarga na czynność Burmistrza Miasta K. za miesiąc sierpień 2019 r. czy pismo Urzędu Miasta K. z [...] stycznia 2019 r.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje;
Rozpoczynając rozważania w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem orzekania NSA, który w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia uchylił postanowienie WSA z dnia 25 marca 2020 r. odrzucające skargę.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Według art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak się przyjmuje w orzecznictwie, przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 p.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia, a odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa byłoby dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy prawa stanowiące przedmiot wykładni sądu kasacyjnego, oraz, gdyby po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny.
Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne do okoliczności rozpoznawanej sprawy WSA we Wrocławiu nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu NSA z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I GZ 264/20. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej czynności muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
W postanowieniu tym NSA wskazał, że w zażaleniu skarżący podkreślił, że w istocie zaskarżona w sprawie została czynność Burmistrza Miasta K. dotycząca wypłacenia dotacji za miesiąc sierpień 2019 r. w nieprawidłowej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożona skarga wymagała doprecyzowania w zakresie wskazania w niej zaskarżonej czynności, którą strona chciała zaskarżyć, poprzez wyraźnie określenie czy była to skarga na czynność Burmistrza Miasta K. za miesiąc sierpień 2019 r. czy pismo Urzędu Miasta K. z [...] stycznia 2019 r.
Skarżący w ww. zażaleniu z dnia 1 czerwca 2020 r. skierowanym do NSA wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność wypłacenia dotacji za miesiąc sierpień 2019 r., w niewłaściwej wysokości, tj. w wysokości niezgodnej ze złożonym wnioskiem z dnia 30 września 2018 r. Dalej wskazał, że "dotacja za miesiąc sierpień 2019 r. została wypłacona skarżącemu w dniu 29 sierpnia 2019 r., a więc skarżący wiedzę o tej czynności powziął właśnie w tym dniu, a termin do złożenia skargi w tym przedmiocie upływał w dniu 28 września 2019 r. Skarga została natomiast wniesiona w dniu 2 września 2019 r. a więc miesięczny termin do jej złożenia został zachowany".
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął zatem za Naczelnym Sądem Administracyjnym i jednoznacznym stanowiskiem skarżącego wyrażonym w zażaleniu z dnia 1 czerwca 2020 r. skierowanym do NSA na poprzednie rozstrzygnięcie tutejszego Sądu, że przedmiotem skargi jest czynność wypłacenia dotacji za miesiąc sierpień 2019 r.
Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Nadto zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. - także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarżący zakwestionował czynność, polegającą na wypłacie zaniżonej jego zdaniem dotacji. Podstawą do czynności organu, polegającej na wypłacie dotacji był art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2020 r. poz. 17; dalej oznaczona jako u.f.z.o.). Czynność wypłaty dotacji z całą pewnością nie należy do orzeczeń, wydawanych w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (art. 3 § 1 pkt 1-3, art. 3 § 2a p.p.s.a.), nie stanowi pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 1 pkt 4a p.p.s.a.), nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego ani aktem nadzoru nad taką jednostką (art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a.), nie można też uznać jej za bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 1 pkt 8-9 p.p.s.a.). Skarga na taką czynność możliwa byłaby wyłącznie wówczas, gdyby stanowiła ona inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), względnie gdyby ustawa szczególna przewidywała jej sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 47 u.f.z.o., że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zgodnie z którym czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji, podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2019 r., I GSK 2128/19 oraz I GSK 2129/19; z dnia 21 listopada 2019 r., I GSK 2008/19 oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r., I GSK 453/19; z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn.. akt I GSK 629/20).
Z uwagi na powyższe skarga, jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID-19.