Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, organ odwoławczy) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia I. G. (dalej: skarżąca, zobowiązana, strona) na wydane z upoważnienia Prezydenta W., postanowienie Kierownika Działu Egzekucji Należności Pieniężnych w Wydziale Zarządzania Należnościami Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] czerwca 2017 r. ([...]) o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.
Prezydent W., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystawił na zobowiązaną tytuły wykonawcze o numerach: [...],[...],[...],[...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., obejmujące należności z tytułu podatku od nieruchomości i skierował je do postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] maja 2017 r. zobowiązana wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne.
Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się na art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201; dalej: u.p.e.a) zawiesił z urzędu postępowanie egzekucyjne.
Zobowiązana, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., w niosła zażalenie na to postanowienie. W zażaleniu wskazała, że aprobuje okoliczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wniesieniem zarzutów. Niemniej zarzuciła organowi egzekucyjnemu, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia. Zdaniem Zobowiązanej, postanowienie to winno być wydane na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a. a nie jedynie na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Na poparcie tego poglądu powołała się na uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. w obecnym kształcie. W przypadku stosowania w sprawie art. 56 § 3 u.p.e.a. na postanowienie to przysługiwałoby zażalenie. To oznaczałoby, że zastosowanie w sprawie miałby przepis art. 124 k.p.a., który obligowałby organ do sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, a kwestionowany akt prawny takiego nie zawiera.
SKO skarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn.. akt [...] (dostępny w CBOSA) w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził: "Zgodnie z przepisem art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...), na który przy orzekaniu powołał się organ, zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wyżej wskazanego przepisu następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W ocenie Sądu orzekającego w składzie osobowym w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny nie ma zatem obowiązku wydawać postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale skoro już wydał takie postanowienie, to oznacza że przypisać mu można tylko i wyłącznie charakter deklaratoryjny (deklaratoryjny charakter oznacza, że orzeczenie organu potwierdza jedynie istniejący z mocy ustawy stan prawny). Dodać także należy, że analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, jak też ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wskazuje, że żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości orzekania o zawieszeniu postępowania w związku z wniesionymi zarzutami, skoro zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa i stan taki powstaje niezależnie od tego, czy organ wydał, czy nie wydał postanowienia w tym przedmiocie. Wydane zatem postanowienie nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne.
Ustawodawca bowiem wyraźnie przesądził, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu (przepis art. 35 § 1 zamieszczony został w Rozdziale 3 Zasady prowadzenia egzekucji) i jest to zupełnie odmienna sytuacja od tej, gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma miejsce na skutek wydania przez organ postanowienia kreującego stan zawieszenia tego postępowania w trybie art. 56 u.p.e.a. (przepis ten zamieszczony jest innym Rozdziale 4 Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego)." Organ powtórzył za Sądem, że "skoro ani Kodeks postępowania administracyjnego ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wniesienia zarzutów przez zobowiązanego, bowiem z mocy art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje ono z mocy prawa, to także nie można przyznać prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które jest wyłącznie powieleniem zaistniałego z mocy prawa stanu prawnego.
Dlatego też błędne pouczenie przez organ egzekucyjny o przysługującym środku zaskarżenia (zażaleniu) nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zobowiązanego podmiotu, bowiem rażąco naruszałoby ogólną zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i zasadę naczelną zawartą w art. art. 7 Konstytucji RP. Prawo do środków odwoławczych przysługuje wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi...,"
W skardze na powyższe postanowienie zarzucono organowi odwoławczemu:
- - naruszenie przepisów art. 11 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "k.p.a."), poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy prawnej i wykładni prawnej w celu wyjaśnienia i przekonania strony co do trafności zapadłego rozstrzygnięcia,
- - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a., poprzez:
a/ zaniechanie sporządzenia uzasadniania prawnego, które odnosiłoby się do wątpliwości wyrażanych w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym co do zagadnienia dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na wniesienie zarzutów;
b/ pominięcie przez Prezydenta W. przepisu art. 56 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.; dalej "u.p.e.a.") przy wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego;
cl wewnętrzną sprzeczność polegającą na wskazaniu, że organ egzekucyjny nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania a z drugiej strony, że podstawą prawną do takiego działania jest art. 35 § 1 u.p.e.a.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sporne zagadnienie dotyczy dopuszczalności zażalenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego podstawę wydania stanowił art. 35 § 1 u.p.e.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ta ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, w terminie 7. dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Z kolei w myśl art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie zabezpieczające do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
W tym miejscu wskazać trzeba, że sama kwestia wymogu wydania postanowienia w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego na tej podstawie była różnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem mogą być orzeczenia powołane przez skarżącą oraz – odmienne – przez organ, w tym cytowany w zaskarżonym postanowieniu wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd w obecnie orzekającym składzie uznał jednak za uzasadnione odejście od tego stanowiska, konsekwentnie akceptując pogląd skarżącej w tym zakresie.
Godzi się zarazem zauważyć, że także w orzeczeniach, w których sądy administracyjne zajęły odmienne stanowisko, wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a było uznawane nie tyle za błąd, co za akt zbędny, wychodząc z założenia że postanowienie jest w tym wypadku formą wypowiedzi organu (co byłoby zgodne z powołanym art. 17 § 1 u.p.e.a.), ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza ono stan rzecz zaistniały z mocy przepisu prawa. Jednocześnie wedle tego stanowiska postanowienie wydane w wyniku wniesienia zarzutów przez zobowiązanego jest innym postanowieniem, niż to, o którym mowa w art. 56 u.p.e.a, w stosunku do którego przewidziano środek zaskarżenia w postaci zażalenia.
Zdaniem Sądu brak jest jednak dostatecznych podstaw do uznania, że okoliczność – nie kwestionowana przez Sąd - iż w razie wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa, przesądza, iż organ nie ma obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 56 §3 u.p.e.a. Przepis ten stanowi szczególną regulację wyznaczającą formę, w jakiej organ egzekucyjny powinien wypowiedzieć się w kwestii zawieszenia, nie zawężając jego zastosowania do przypadków wskazanych w §1 i § 2. Stanowisko, zgodnie z którym zawieszenie postępowania na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. powinno przyjąć formę postanowienia w związku z art. 56 §3 u.p.e.a. zostało również wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2997/15, w którym NSA stwierdził " Na powyższej podstawie prawnej – zawartej w art. 35 § 1 u.p.e.a. – zawieszenie postepowania egzekucyjnego następuje co prawda z mocy prawa, mimo to organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a.".
Konsekwencją przyjęcia, że łączną podstawą takiego postanowienia jest art. 35 § 1 i art. 56 § 3 u.p.e.a jest uznanie, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia, przewidziany w stosunku do postanowień organu egzekucyjnego wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania przysługuje także w wypadku wydania takiego postanowienia w związku z zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa na skutek wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. Środek służący wierzycielowi,, o jakim mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a., w postaci wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego ma przy tym odmienny charakter od zażalenia, inne są warunki jego skutecznego zastosowania oraz potencjalne skutki, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że zastępuje on zażalenie, a regulacja art. 35 §1 ma charakter kompletny i całkowicie oderwany od art. 56 u.p.e.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ błędnie uznał, że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] czerwca 2017 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Tym samym nie zachodziły przesłanki do wydania przez SKO postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., zaś organ odwoławczy winien był ocenić terminowość wniesionego środka zaskarżenia i – o ile ten warunek został spełniony – odnieść się do niego merytorycznie. Brak stanowiska organu w tym zakresie wyklucza na obecnym etapie kontrolę prawidłowości postanowienia, w tym ocenę zasadności podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących braku pouczenia o zażaleniu.
Jako że stanowisko organu o niedopuszczalności zażalenia przesądziło o formie i podstawie prawnej rozstrzygnięcia, skutkiem czego był brak możliwości rozpoznania merytorycznego zarzutów zażalenia, zaskarżone postanowienie Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).