Uzasadnienie
M. N. (dalej: skarżący, strona skarżąca) zwrócił się za pośrednictwem P. 14 czerwca 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z 20 grudnia 2019 r. wniósł skargę na przewlekle prowadzenie postepowania przez Wojewodę, który do momentu wniesienia skargi nie podjął rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt III SAB/Wr 97/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:
"I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego;
- II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych;
- V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania."
W dniach: 6 sierpnia 2020 r. oraz 15 października 2020 r. wpłynęły do Wojewody wezwania skierowane przez skarżącego do wykonania powyższego wyroku. Pismem zaś z 12 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 97/20 przez Wojewodę.
W skardze skarżący domagał się:
- 1) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 2) przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kwoty w wysokości 10.000,00 zł. na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenie rozprawy;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej w wysokości 17 zł.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo pisemnego wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku Sądu, Wojewoda do dnia złożenia skargi wyroku tego nie wykonał.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie,
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu (sygn. akt III SAB/Wr 470/19) w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ.
Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).
Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma skarżącego z 4 sierpnia 2020 r. oraz z 13 października 2020 r. wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jego wniosku. Bezspornie również wyrokiem z wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r.(sygn. akt III SAB/Wr 97/20), tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku doręczony został wraz aktami administracyjnymi sprawy organowi 23 lipca 2020 r. (data na prezentacie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały. Oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.).
Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności Wojewody w wykonaniu wyroku.
Następnie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy miała - w ocenie Sądu - charakter rażący zważywszy, że mimo wskazanego przez Sąd 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, przez ponad trzy miesiace organ nie podjął praktycznie jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku. Nie można uznać za takie działanie wypłaty kwot określonych w wyroku. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Należy podkreślić, że jak wynika z uzasadnienia wyroku z 28 kwietnia 2020 r. że skierowany do wojewody wniosek skarżącego u udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (złożony 15 czerwca 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie postępowanie. Do dnia orzekania przez Sąd w sprawie wniosku skarżącego w kwietniu 2020 r. postępowanie administracyjne trwało przeszło 22 miesiące.
Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsza czynność jaką organ podjął miała miejsce dopiero po ponad 4 miesiącach po wezwaniu organu do wykonania wyroku. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący.
Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną, w ramach przysługujących kompetencji, Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu przedmiotowego wyroku przez Sąd za rażącą, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., wymierzono organowi grzywnę, mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu.
Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W skardze, jak zauważa Sąd, powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że dotknęła ją frustracja i utrata wiary w działanie organów administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Skarżąca, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie.
Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Zdaniem Sądu wymierzona grzywna w wysokości 300 zł, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość.
W związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach Sąd wypowiedział się na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie IV sentencji wyroku