Uzasadnienie
Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. w W. (dalej: strona skarżąca, spółka, Wnioskodawca) jest uchwała Zarządu Województwa D. (dalej: ZW[...], IZ) z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]".
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.:" [...]".
D. Instytucja Pośrednicząca (dalej: [...]IP) pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformowała wnioskodawcę, iż przedmiotowy wniosek o dofinansowanie wymaga uzupełnienia i/lub poprawienia w zakresie spełnienia następujących kryteriów formalnych:
- - Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu – uwagi wymienione w 26 punktach w tym:
"15. Pozostałe informacje Opis prac badawczo rozwojowych" – należy uzupełnić opis zgodnie z wymogami instrukcji wypełniania wniosku, m.in. dla każdego etapu/poziomu należy wykazać ramy czasowe trwania etapu proc badawczo-rozwojowych (data początkowa, data końcowa) oraz związane z nim koszty kwalifikowalne i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami. Informacje wskazane w opisie muszą być zgodne z Tabelą Planowane wydatki. (...)
- - Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie "kryterium zostanie zweryfikowane po dokonaniu uzupełnień, ze wzglądu na brak pliku Analiza finansowa w formacie "xls", xlsx" lub "xlsm". Przedstawiona analiza w wersji PDF zawiera niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. Należy zweryfikować, skorygować i przesłać w formacie wymaganym dokumentacją konkursową";
Ocena formalna skorygowanego wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami została, podobnie jak i ocena dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawcy, dokonana przez dwóch niezależnych pracowników [...]IP przy pomocy wypełnionych Kart oceny formalnej projektu w zakresie spełnienia kryteriów formalnych obligatoryjnych, kryteriów formalnych uzupełniających oraz kryteriów formalnych specyficznych zawartych załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu nr [...] tj. w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO uchwałą nr 126 z dnia 5 grudnia 2019 r. Uzasadnienia w zakresie spełnienia/niespełnienia przedmiotowych kryteriów Oceniający zawarli w kartach oceny formalnej wniosku o dofinansowanie.
Ostatecznie pismem z dnia [...] września 2020 r. znak: [...][...]IP poinformowała spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony przez Komisję Oceny Projektów (dalej jako: KOP) z powodu niespełnienia kryteriów oceny formalnej tj. kryterium - Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu oraz kryterium - Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie projektu.
W odpowiedzi, wnioskodawca złożył protest w zakresie oceny w/w kryteriów.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa D. wydał uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2020 roku, w której nie uwzględnił złożonego przez stronę skarżącą protestu.
Odnośnie kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" IZ podtrzymała stanowisko KOP i nie przychyliła się do argumentacji wnioskodawcy. Wskazała, że w ramach tego kryterium weryfikowana jest spójność wewnętrzna projektu pomiędzy poszczególnymi polami, sekcjami Wniosku o dofinansowanie (WNOD) i załącznikami, oraz prawidłowość przedstawionych w nich treści w odniesieniu w szczególności do zapisów Instrukcji wypełniania WNOD i Regulaminu Konkursu.
Kryterium nie dotyczy poprawności załączonych do wniosku analiz finansowych. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Dopuszcza się skierowanie projektu do poprawy/uzupełnienia w zakresie skutkującym spełnianiem kryterium. Niespełnienie kryterium po wezwaniu do uzupełnienia/ poprawy skutkuje jego odrzuceniem. Możliwości jednorazowej korekty.
ZW[...] wskazał, że Wnioskodawca w skorygowanym wniosku o dofinansowanie projektu w punkcie Pozostałe informacje w ramach poszczególnych 4 etapów, tj. 2 etapów badań przemysłowych i 2 etapów prac rozwojowych wskazał ramy czasowe informując równocześnie (na stronie 53 wniosku), że "integralną częścią niniejszego opisu jest załącznik o nazwie: [...]".
Jak podniósł dalej organ - załącznik [...] jest jednak wyłącznie listą ogólnych zwrotów bądź określeń i nie zawiera żadnego harmonogramu czasowego i w tym świetle nie można uznać, że dla każdego etapu wskazanego we wniosku o dofinansowanie zostały wykazane związane z nimi koszty kwalifikowalne i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami. IZ wskazała, że w załączniku [...] w punktach zostały wymienione "Koszty Badań w zakresie Modeli Statystycznych (...),"Koszty Badań w zakresie Big Data podstawie UC" "Usługi Programistyczne na podstawie UC itd. nie są to jednak "koszty" w oparciu o wyliczenia kwotowe czy czasowe zarówno w czasie jak intensywności (tj. rbh), a wyłącznie lista ogólnych czynności z przyporządkowaniem im różnych etapów, bez wskazania ich okresów.
Organ zauważył, że np. wykazane w załączniku [...] czynności w ramach pozycji nr 1 pn. "Koszty Badań w zakresie Modeli Statystycznych na podstawie UC" dotyczą dwóch etapów badań rozwojowych, a "Usługi programistyczne na podstawie UC" (poz. nr 3) dotyczą wszystkich etapów badań przemysłowych i prac rozwojowych, bez wskazania ram czasowych oraz kosztów związanych z poszczególnymi czynnościami.
Tym samym IZ uznała, że strona skarżąca nie zastosowała się do uwagi zawartej w piśmie [...]IP z dnia [...] lipca 2020 r., że "Dla każdego etapu/poziomu należy wskazać:
- - Ramy czasowe trwania etapu prac badawczo rozwojowych (data początkowa, data końcowa),
- - Opis prac przewidzianych w jego ramach,
- - poziom gotowości technologicznej,
- - jego zakładany efekt końcowy (kamień milowy);
- - związane z nim ryzyka/zagrożenia,
- - związane z nim koszty kwalifikowane i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami".
Ponadto ZW[...] zwrócił również uwagę na fakt, iż we wniosku o dofinansowanie złożonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. w opisie punktu Pozostałe informacje Wnioskodawca wskazał, że Szczegółowy opis prac został przedstawiony w załączniku dodatkowym". We wniosku o dofinansowanie złożonym dniu 31 lipca 2020 r. również znajduje się informacja, że "Szczegółowy opis prac został przedstawiony w załączniku dodatkowym". Jednak przesłany powtórnie ww. załącznik nie został skorygowany m.in. w zakresie wskazania ram czasowych trwania poszczególnych etapów, a dołączony do skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej "załącznik o nazwie:[...] " (vide strona 53 wniosku) nie spełnia wymogów konkursowych, o których mowa w piśmie [...]IP z dnia 2 lipca 2020 r.
W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że uzupełnienie dat we wniosku o dofinansowanie w zakresie terminów realizacji poszczególnych zadań oraz dołączenie załącznika, w którym, jak wskazuje strona skarżąca "szczegółowo zostały opisane koszty kwalifikowalne i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami" pozwala uznać przedmiotowe kryterium za spełnione. Strona skarżąca pomimo złożonej deklaracji w piśmie przewodnim z dnia 29 lipca 2020 r o dokonaniu korekt - w załączniku nie wskazała kosztów kwalifikowalnych w ramach każdego etapu wskazanego we wniosku o dofinansowanie w punkcie - Pozostałe informacje.
Zdaniem IZ nie można przyjąć. że dane prezentowane w obu dokumentach tj. we wniosku o dofinansowanie (włącznie z integralną częścią wniosku w postaci pliku wydatków) i załączniku [...] są spójne ze sobą w takim stopniu, aby można było dokonać ich łącznej oceny, tj. "wzięcia" okresów podanych we wniosku, skonfrontowania ich z okresami podanymi w pliku wydatków oraz w odniesieniu do wykazu "kosztów", a w zasadzie wymienienia czynności podanych w załączniku [...].
W zakresie kryterium "Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie" ZW[...] wyjaśnił, że w jego ramach weryfikowane jest czy podane w analizie finansowej/założeniach finansowych wielkości dotyczące:
- - całkowitej wartości projektu,
- - łącznej wartości wydatków kwalifikowanych
- - wnioskowanej kwoty dofinansowania
- - kwoty wkładu własnego są zgodne z wielkościami podanymi w treści wniosku o dofinansowanie?
Kryterium nie obejmuje poprawności analizy finansowej pod katem przyjętej metodologii i wyliczeń. Jest to kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium po wezwaniu do uzupełnienia/poprawy skutkuje jego odrzuceniem. Możliwość jednorazowej korekty.
ZW[...] przypomniał, że w piśmie [...]IP z dnia 11 września 2020 r. w uzasadnieniu dotyczącym niespełnienia przedmiotowego kryterium wskazano, iż "(...). Przedstawiona analiza w wersji PDF zawiera niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. Należy zweryfikować, skorygować i przesłać w formacie wymaganym dokumentacją konkursową."
Spółka przesłała skorygowany wniosek w wymaganej wersji, natomiast nie wykazano zaplanowanej dotacji w Rachunku przepływów pieniężnych.
Następnie IZ odniosła się do argumentacji Wnioskodawcy zawartej w proteście, iż "w przesłanym pliku dotacja została wykazana we wszystkich zakładkach, w tym rachunku przepływów pieniężnych, więc uzupełniono plik w wymaganym formacie według ogólnych korekt. Rachunek zysków i strat jest poprawny i wykazano w nim kwotę dotacji. W rachunku przepływów pieniężnych przepływy środków pieniężnych wykazano w latach n, n+1 i n+2 i podane wartości tworzą sumaryczną wartość dotacji". Wskazała, że po analizie przesłanego załącznika dotyczącego analizy finansowej stwierdziła, że zawiera ona niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. W zakładce RPP (Rachunku przepływów pieniężnych) została wpisana nieprawidłowa kwota dotacji (dofinansowania). Dane w wierszu pn.,,3.Dotacja dotycząca projektu" w latach n, n+1 i n+2 nie zostały wypełnione i widnieją wartości "0,00". Odnośnie argumentacji spółki, że "w latach n do n+2 w RPP wykazano dotację, a podane wartości tworzą sumaryczną wartość dotacji to można by było uznać, że podano je w polu 4. Inne wpływy finansowe, które to dotyczą wpływów z działalności finansowej nieujętych w pozycjach 1-3, jak np. wpływów z otrzymanych dotacji, co jest zresztą w sposób naturalny zrozumiałe, albowiem przeznaczono do tego specjalne pole pn. "3. Dotacja dotycząca projektu"- ZWD podniósł, że dane zawarte w polu 3.Dotacja dotycząca projektu – nie zostały jednak skorygowane.
IZ nie zgodziła się także z ogólnym zarzutem strony skarżącej, iż "Oceniający dokonali oceny analizy finansowej pod kątem przyjętej metodologii i wyliczeń". Podniosła, że z zawartej uwagi w piśmie [...]IP z dnia 2 lipca 2020 r. nie wynika, że Oceniający dokonali oceny pod kątem metodologii i wyliczeń. Fakt zaś przedstawienia zwięzłego opisu przy ocenie kryterium "Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie" wynika z charakteru kryterium i pozwala stwierdzić czym kierowali się Oceniający - stwierdzając, że dane zawarte w analizie finansowej w zakresie wnioskowanej kwoty dofinansowania są nieprawidłowe.
Poza tym spółka w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, pytań w zakresie interpretacji sformułowanych uwag mogła je zgłosić na adres poczty elektronicznej wskazany w piśmie [...]IP wzywającym do korekty. Wnioskodawca jednak tego nie uczynił i w piśmie przewodnim z dnia 29 lipca 2020 r. dołączonym do skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej wyjaśnia, że "Wnioskodawca załączył dokument w formie pliku xlsm. Skorygowano dokument zgodnie z zaleceniami".
ZW[...] podkreślił także, że strona skarżąca jako spółka z o.o. prowadzi pełną księgowość i zobowiązana jest w oparciu o zasady rachunkowości prezentować dane (w tym prognozy finansowe) w sposób prawidłowy, rzetelny i jasny. "W szczególności, przedstawione dane muszą uwzględniać zasady ostrożnej wyceny, ciągłości działania oraz wiernego obrazu (Ustawa o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. z późn. zm. art. 5 - 8)" (vide strona 46 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu).
Tym samym – zdaniem organu – nie można uznać argumentacji Wnioskodawcy, że "Rachunek zysków i strat jest poprawny" i wykazano w nim prawidłowo kwotę dotacji. IZ nie może również uznać, że jest to "oczywista omyłka pisarska" i jak podkreśla strona skarżąca nie ma żadnego wpływu na prognozy finansowe.
ZW[...] jednocześnie zwrócił uwagę na fakt, iż - jak sam Wnioskodawca podkreślił w proteście – przedmiotowe kryterium nie obejmuje poprawności analizy finansowej pod kątem przejętej metodologii i wyliczeń. W jego ramach weryfikowane jest m.in. czy podane w analizie finansowej/założeniach wielkości dotyczące m.in. wnioskowanej kwoty dofinansowania - są zgodne z wielkościami podanymi w treści wniosku o dofinansowanie. W piśmie [...]IP z dnia 2 lipca 2020 r. wprost wskazano, że w analizie finansowej wskazano błędną kwotę dotacji i nie można uznać, że uwaga była mało precyzyjna, przez co Wnioskodawca "skupił się na wartości kwoty korekty dofinansowania i wykazaniu w analizie".
Dalej organ podniósł, że kwota dofinansowania wskazana we wniosku w wysokości 2 816 682,39 zł różni się od sumy kwot wykazanych w RPP w latach od n do n+2 (2 816,67 tys. zł), a powstanie powyższej różnicy spółka dopiero na etapie protestu wyjaśnia, że "w rachunku zysków i strat dla pozycji dotacji wystąpiły błędy z tytułu zaokrągleń". Takiej informacji Wnioskodawca nie zawarł w piśmie przewodnim do skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej, ale dopiero na etapie protestu.
W związku z tym, ZW[...] nie uznał argumentacji strony skarżącej za zasadną. Podkreślił, że faktem jest, iż w skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej - w załączniku Rachunek Przepływów Pieniężnych wnioskowana kwota dofinansowania jest nadal błędna (niezgodna z treścią wniosku o dofinansowanie projektu). W RPP w wierszu "3. Dotacja dotycząca projektu" nie wpisano prawidłowych transz dofinansowania.
Reasumując, IZ stwierdziła, że ocena przedmiotowego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującą procedurą w naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a w szczególności z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020 dla naboru prowadzonego w trybie konkursowym. Fakt, iż treść przedstawionych uzasadnień oceny nie jest zgodna z intencją Wnioskodawcy nie podważa ocen dokonanych przez Oceniających. ZW[...] podniósł, że stanowiska w sprawie oceny zawierały wprost, logicznie przytoczone wyjaśnienie dlaczego uznano sporne kryteria za niespełnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.), dalej zwana: "ustawa wdrożeniowa", poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym i dowolnym przyjęciu, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego tj. "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" oraz kryterium "Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie";
- 2) naruszenie przepisów art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcie, poprzez naruszenie nakazu przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniania wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, przejawiające się w dokonaniu wezwania do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie przez organ w sposób nieprecyzyjny i uczynienie następnie zarzutu z nieudzielenia wszystkich potrzebnych do oceny informacji, a w konsekwencji nieprawidłowej oceny projektu zarówno na etapie pierwotnej jego weryfikacji, jak i przy rozpoznawaniu protestu z dnia 25 września 2020 r., a dalej uznanie, że projekt nie spełnia kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" oraz kryterium "Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie", podczas gdy z materiału przedstawionego przez wnioskodawcę w sprawie wynika, że projekt spełnia powyższe kryteria.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w odniesieniu do Kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna wniosku" uzupełniła wniosek zgodnie z wezwaniem tj. finalnie znajdują się w nim ramy czasowe trwania etapu prac badawczo - rozwojowych (data początkowa, data końcowa, str. 53-54 wniosku). Ponadto, w załączniku do wniosku ([...]) określone są szczegółowo elementy tworzące zakres poszczególnych etapów prac, które należą do kosztów kwalifikowalnych. Jednocześnie istnieje możliwość dopasowania działań ujętych w załączniku do wniosku i poszczególnymi etapami prac. Spółka zauważyła, że na etapie wezwania [...]IP nie wskazała, że oczekuje podania kosztów w ich wysokości (w cyfrach).
Tym samym zrozumiała wezwanie w ten sposób, że [...]IP wzywa do wyszczególnienia prac, które stanowią koszty kwalifikowalne i tak też sporządziła załącznik do wniosku. W ocenie Wnioskodawcy istniała możliwość pierwotnego precyzyjnego wezwania do uzupełnienia wniosku. Zaniechanie w tym zakresie po stronie [...]IP stanowi przerzucenie na skarżącą negatywnych skutków działania organu.
W zakresie kryterium "Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie" podniosła, że została wezwana do zweryfikowania, skorygowania i przesłania analizy finansowej w formacie wymaganym dokumentacją konkursową. [...]IP stwierdziła, że przedstawiona analiza w wersji PDF zawiera niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. Spółka wskazała, że w wezwaniu [...]IP ponownie nie wyraziła precyzyjnie, o jaki zakres poprawek chodzi i na czym polega niepoprawność danych. Jeżeli na etapie badania spełniania przez skarżącą wniosku [...]IP odnotowała brak rachunku przepływów pieniężnych, to należało o to wezwać, a nie lakonicznie poinformować o niepoprawnych danych o wysokości dotacji.
Tym samym też w ocenie skarżącej spełniła ona kryteria formalne Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna wniosku oraz Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie, a uchybienia [...]IP na etapie wyzwania skarżącej do poprawek wniosku nie mogą rzutować na jej sytuację prawną i faktyczną.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tego rodzaju kontrola wynika wprost z brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. 2018 r. poz. 1431 ze zm.; zwanej poniżej ustawą wdrożeniową bądź ustawą), zgodnie z którym to przepisem - w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro nakazał sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 powołanej ustawy.
Stosownie do art. 57 ab initio ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Po myśli art. 58 ust. 1 właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:
- 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem;
- 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.
Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Zasada przejrzystości oceny projektów, o jakiej mowa w ust. 1 art. 37, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.
Na tle zasad art. 37 ust. 1 ustawy, kontrola sądowoadministracyjna powinna zmierzać zatem w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej.
Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana jest swoboda, wszakże nie powinna ona jednak być dowolna, nacechowana arbitralnością. Dowolna byłaby wówczas, gdyby była sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdyby nie wyjaśniono zrozumiale przesłanek oceny.
Ponadto wskazać należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt I SA/Go 438/17).
W świetle powyższych wywodów Sąd stwierdza, że negatywna ocena formalna projektu, pn. "[...]", z powodu niespełnienia kryteriów oceny formalnej tj. "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" oraz kryterium Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie projektu - nie uchybia przytoczonym, generalnym regułom, a stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie nosi znamion arbitralności, czy dowolności.
Godzi się nadto podkreślić, że wyłanianie projektów w naborze, w którym uczestniczył wniosek strony skarżącej, odbywa się w trybie konkursowym, z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich wnioskodawców (art. 37 ust.1 ustawy), zgodnie z obowiązującą w danym naborze dokumentacją konkursową (regulaminem, kryteriami wyboru etc.), wobec czego za treść wniosku odpowiada wyłącznie wnioskodawca, który - dla osiągnięcia skutku otrzymania dofinansowania ze środków publicznych na rzecz zamierzonego projektu - winien sformułować wniosek oraz wypełnić jego załączniki w sposób nie tylko nie budzący wątpliwości co do spełnienia wymaganych kryteriów (por. art. 37 ust. 2), ale też i powinien zadbać o taką treść swych wypowiedzi, by były przekonujące i wiarygodne w procedurze oceny przez ekspertów, dla otrzymania odpowiedniej punktacji gwarantującej wybór do dofinansowania (por. art. 39 ustawy). Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga instytucja ogłaszająca konkurs w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 685/17).
Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować, uczynić mu zadość (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 273/18). Jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, luki w argumentacji, opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają zatem wyłącznie aspirującego wnioskodawcę. Ocena wniosku polega w zasadzie na dogłębnej analizie porównawczej jego treści (oraz załączników, dołączonych dokumentów na poparcie twierdzeń).
W takim świetle Sąd nie podzielił zasadniczych zarzutów skargi o naruszeniu ustępu 1 i 2 art. 37 ustawy wdrożeniowej przez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie oraz dokonaniu przez organ wezwania do jego uzupełnienia w sposób nieprecyzyjny.
Zgodnie z treścią definicji kryterium formalnego ogólnego obligatoryjnego nr 5 "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" - w ramach kryterium weryfikowana jest spójność wewnętrzna projektu pomiędzy poszczególnymi polami, sekcjami Wniosku o dofinansowanie (WNOD) i załącznikami, oraz prawidłowość przedstawionych w nich treści w odniesieniu w szczególności do zapisów Instrukcji wypełniania WNOD i Regulaminu Konkursu. Kryterium nie dotyczy poprawności załączonych do wniosku analiz finansowych. Cytowane brzmienie opisu kryterium nr 5 nie nasuwa wątpliwości co do tego, że we wniosku należało przede wszystkim jednoznacznie wykazać spójność wewnętrzną projektu pomiędzy poszczególnymi zapisami wniosku i jego załączników.
W ramach zaś kryterium obligatoryjnego nr 6 "Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie" weryfikowane jest, czy podane w analizie finansowej/założeniach finansowych wielkości dotyczące:
- - całkowitej wartości projektu
- - łącznej wartości wydatków kwalifikowanych
- - wnioskowanej kwoty dofinansowania
- - kwoty wkładu własnego są zgodne z wielkościami podanymi w treści wniosku o dofinansowanie?
Wskazano, że kryterium nie obejmuje poprawności analizy finansowej pod katem przyjętej metodologii i wyliczeń.
Weryfikacja tych kryteriów następuje na podstawie Regulaminu Konkursu, w tym jego załącznika nr 2, w którym znajduje się opis kryteriów wyboru jak również wymienionych w tym regulaminie aktów prawnych i dokumentów programowych, na podstawie których prowadzony jest konkurs. W pkt 8 "Forma konkursu" wskazano, że wśród etapów Konkursu jest etap oceny formalnej projektu, w którym przewidziano możliwość wystąpienia przez [...]IP do wnioskodawcy o wyjaśnienie w sprawie projektu, które są niezbędne do przeprowadzenia oceny kryteriów formalnych wyboru projektów oraz w przypadku niektórych kryteriów formalnych istnieje możliwość dokonania jednorazowej korekty kryterium.
Organ z takiego prawa skorzystał i w piśmie z 2 lipca 2020 r., wezwał stronę skarżącą do uzupełnień/korekt wniosku o dofinansowanie i wskazał Wnioskodawcy m in. następujące uwagi:
- - Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu "15. Pozostałe informacje Opis prac badawczo rozwojowych – należy uzupełnić opis zgodnie z wymogami instrukcji wypełniania wniosku, m.in. dla każdego etapu/poziomu należy wykazać ramy czasowe trwania etapu proc badawczo-rozwojowych (data początkowa, data końcowa) oraz związane z nim koszty kwalifikowalne i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami. Informacje wskazane w opisie muszą być zgodne z Tabelą Planowane wydatki. (...)
- - Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie "kryterium zostanie zweryfikowane po dokonaniu uzupełnień, ze wzglądu na brak pliku Analiza finansowa w formacie "xls", xlsx" lub "xlsm". Przedstawiona analiza w wersji PDF zawiera niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. Należy zweryfikować, skorygować i przesłać w formacie wymaganym dokumentacją konkursową".
Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że Wnioskodawca w przypadku wszelkich pytań i wątpliwości w zakresie interpretacji sformułowanych uwag, może je przesłać na podany adres poczty elektronicznej.
W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – wezwanie [...]IP z dnia 2 lipca 2020 r. jasno precyzuje jakich informacji domagał się organ.
Strona skarżąca została bowiem zobowiązana do uzupełnienia opisu prac badawczo rozwojowych zgodnie z wymogami instrukcji wypełniania wniosku.
W skorygowanym wniosku zostały uzupełnione ramy czasowe poszczególnych etapów prac, jednak Wnioskodawca nie zastosował się uwag zawartych w piśmie [...]IP dotyczących kosztów kwalifikowalnych i ich związku z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami. Jak słusznie wskazał ZW[...] – samo zaś wskazanie we wniosku o dofinansowanie dat (początkowej i końcowej) w ramach każdego etapu i dołączenie dodatkowego załącznika [...], nie spełniło wymogów zawartych w piśmie [...]IP. Jak wskazano w rozstrzygnięciu protestu załącznik ten jest wyłącznie listą ogólnych zwrotów bądź określeń i nie zawiera żadnego harmonogramu czasowego i w tym świetle nie można uznać, że dla każdego etapu wskazanego we wniosku o dofinansowanie zostały wykazane związane z nimi koszty kwalifikowalne i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami. W załączniku [...] w punktach zostały wymienione "Koszty Badań w zakresie Modeli Statystycznych (...) "Koszty Badań w zakresie Big Data podstawie UC", "Usługi Programistyczne na podstawie UC" itd. nie są to jednak "koszty" w oparciu o wyliczenia kwotowe czy czasowe zarówno w czasie jak intensywności (tj. rbh), a wyłącznie lista ogólnych czynności z przyporządkowaniem im różnych etapów, bez wskazania ich okresów.
Przykładowo - jak zauważył organ - wykazane w załączniku [...] czynności w ramach pozycji nr 1 pn. "Koszty Badań w zakresie Modeli Statystycznych na podstawie UC" dotyczą dwóch etapów badań rozwojowych, a "Usługi programistyczne na podstawie UC" (poz. nr 3) dotyczą wszystkich etapów badań przemysłowych i prac rozwojowych, bez wskazania ram czasowych oraz kosztów związanych z poszczególnymi czynnościami." Natomiast w zakresie kosztów Badań w zakresie Modeli Statystycznych na podstawie UC wykazała zadania/etapy chaotycznie i niechronologicznie tj. "i. Etap 3: Usuwanie bugów ii. Etap 4: Prace korygujące, iii. Etap 3: Badania w zakresie efektywności technicznej i wydajności (...) iv. Etap 3: Badanie prototypu (...), v. Etap 4.
Trafnie przyjął ZW[...], iż brak jest zatem możliwości uznania, że dane prezentowane w obu dokumentach tj. we wniosku o dofinansowanie (włącznie z integralną częścią wniosku w postaci pliku wydatków) i załączniku [...] są spójne ze sobą w takim stopniu; aby można było dokonać ich łącznej oceny; tj. "wzięcia" okresów podanych we wniosku, skonfrontowania ich z okresami podanymi w pliku wydatków oraz w odniesieniu do wykazu "kosztów", a w zasadzie wymienienia czynności podanych w załączniku [...].
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z Instrukcją załączniki są integralną częścią WNOD i służą do uzupełniania danych opisywanych we wniosku, bądź ich uwiarygodnienia i umożliwienia weryfikacji. Wnioskodawca jest zobowiązany zatem do dołączenia do wniosku tych załączników, które go dotyczą, biorąc pod uwagę specyfikę projektu oraz wymogi ogłoszenia o naborze wniosków.
Spółka podkreśliła, że dołączyła plik o nazwie[...], w którym "szczegółowo zostały opisane koszty kwalifikowalne i ich związek z zaplanowanymi w ramach poszczególnych etapów pracami. Jednakże, strona skarżąca - pomimo złożonej deklaracji - nie wskazała w załączniku kosztów kwalifikowalnych w ramach każdego etapu wskazanego we wniosku o dofinansowanie w punkcie - Pozostałe informacje.
W zakresie kryterium Zgodność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie w piśmie [...]IP wzywającym do korekty, oprócz stwierdzonego faktu, że Wnioskodawca nie dołączył do dokumentacji aplikacyjnej pliku w formacie wymaganym dokumentacją konkursową, wskazano, że "przestawiona analiza w wersji PDF zawiera niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. Należy zweryfikować, skorygować i przesłać w formacie wymaganym dokumentacją konkursową". Zdaniem Sądu nie można wskazanej uwagi uznać za ogólnikową i mało precyzyjną.
Wnioskodawca wskazuje, że "w przesłanym pliku dotacja została wykazana we wszystkich zakładkach, w tym rachunku przepływów pieniężnych, więc uzupełniono plik w wymaganym formacie według ogólnych korekt. Rachunek zysków i strat jest poprawny i wykazano w nim kwotę dotacji. W rachunku przepływów pieniężnych przepływy środków pieniężnych wykazano w latach n, n+1 i n+2 i podane wartości tworzą sumaryczną wartość dotacji".
Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, IZ dokonała analizy przedmiotowego załącznika dotyczącego analizy finansowej i potwierdziła, że zawiera ona niepoprawne dane dotyczące wysokości dotacji. W zakładce RPP (Rachunku przepływów pieniężnych) została wpisana nieprawidłowa kwota dotacji (dofinansowania). Dane w wierszu pn.,,3.Dotacja dotycząca projektu" w latach n, n+1 i n+2 nie zostały wypełnione i widnieją wartości "0,00". Strona skarżąca argumentuje że "w latach n do n+2 w RPP wykazano dotację, a podane wartości tworzą sumaryczną wartość dotacji to można by było uznać, że podano je w polu 4. Inne wpływy finansowe, które to dotyczą wpływów z działalności finansowej nieujętych w pozycjach 1-3, jak np. wpływów z otrzymanych dotacji, co jest zresztą w sposób naturalny zrozumiałe, albowiem przeznaczono do tego specjalne pole pn. "3. Dotacja dotycząca projektu". Jednak, dane zawarte w polu 3. Dotacja dotycząca projektu nie zostały skorygowane.
Podkreślić ponownie należy, że obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku i załączników do wniosku spoczywa na Wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób.
W konsekwencji Instytucja dokonująca oceny wniosku nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.
Dodatkowo, jak prawidłowo zauważył ZW[...] - kwota dofinansowania wskazana we wniosku o dofinansowane projektu w wysokości 2 816 682,39 zł różni się od sumy kwot wykazanych w RPP w latach od n do n+2 (2 816,67 tys. zł), a powstanie powyższej różnicy strona skarżąca wyjaśniła dopiero na etapie protestu, wskazując że "w rachunku zysków i strat dla pozycji dotacji wystąpiły błędy z tytułu zaokrągleń". Takiej informacji jednak spółka nie zawarła w piśmie przewodnim do skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej, ale dopiero na etapie odwoławczym. Podkreślić w tym miejscu należy, że "Procedura odwoławcza nie służy umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej ocenie, czy wniosek, w takim kształcie w jakim został złożony (i ewentualnie uzupełniony w terminie) był oceniony zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z kryteriami wyboru projektów" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26.10.2017 r. o sygn. I SA/Ke 540/17).
Ponadto podnieść należy, iż w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie (str. 45-46) wskazano, że Planowane dofinansowanie powinno być wykazane w sprawozdaniach finansowych sporządzonych na potrzeby wniosku o dofinansowanie, zgodnie z podanym przez Wnioskodawcę harmonogramem, w następujących pozycjach:
- - w rachunku przepływów pieniężnych: wydatki na nabycie współfinansowanego środka trwałego - w pozycji: "Przepływy środków pieniężnych z działalności inwestycyjnej - Wydatki - Wydatki inwestycyjne dotyczące projektu (współfinansowane z dotacji)" (B.ll.l); należy tu uwzględnić wydatki kwalifikowalne i niekwalifikowalne inwestycji, objętej wnioskiem o dofinansowanie.
- - planowane wpływy z tytułu dotacji – w pozycji "Przepływy środków pieniężnych z działalności finansowej – Wpływy- Dotacja dotycząca projektu (C.I.3).
Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że Wnioskodawca jako spółka z o.o. prowadzi pełną księgowość i zobowiązany jest w oparciu o zasady rachunkowości prezentować dane (w tym prognozy finansowe) w sposób prawidłowy, rzetelny i jasny.
Faktem jest, iż w skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej - w załączniku Rachunek Przepływów Pieniężnych wnioskowana kwota dofinansowania jest nadal błędna (niezgodna z treścią wniosku o dofinansowanie projektu). W RPP w wierszu "3. Dotacja dotycząca projektu" nie wpisano prawidłowych transz dofinansowania.
Sąd podziela stanowisko organu, że strona skarżąca w sposób nieprawidłowy przedstawiła treści zawarte we wniosku o dofinansowanie projektu w odniesieniu do zapisów instrukcji wypełniania WNOD i Regulaminu Konkursu. Dane zawarte we wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach muszą być jasne i przejrzyste oraz tworzyć zbiór informacji, które były wymagane w ramach ogłoszonego przez IZ konkursu w celu dokonania oceny formalnej czy merytorycznej, według przyjętych kryteriów.
Wbrew twierdzeniom skargi wezwanie skierowane do Wnioskodawcy z dnia 2 lipca 2020 r. jest prawidłowe i dokładnie wskazuje na zakres niezbędnych poprawek. Informacje/dane mają się dać porównać, ponieważ ocena spełnienia zakwestionowanych kryteria polega w zasadzie na analizie porównawczej treści wniosku o dofinansowanie oraz załączników.
W zaprezentowanym świetle zasadnie wobec tego nie uznano spełnienia kryterium formalnego "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" oraz Zasadność analiz finansowych z treścią wniosku o dofinansowanie, zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014 – 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO W[...]).
W tym stanie rzeczy, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.