Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Zarząd Województwa D. nie uwzględnił protestu skarżącego od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Wsparcie bieżących wydatków Covid-19".
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że skarżący nie spełniał Kryterium-"Kwalifikacja wnioskodawcy/beneficjenta pkt d) prowadził działalność gospodarczą według stanu na dzień [...] grudnia 2019 r." Oceniający w karcie oceny formalno-merytorycznej wskazał, że wnioskodawca w rozumieniu Regulaminu naboru nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż działalność ta była zawieszona w okresie od [...] września 2019 r. do [...] lutego 2020 r. Zgodnie z zapisami "Metodologii wyliczania stawek jednostkowych" stanowiących załącznik nr 5 do regulaminu naboru zawieszenie działalności firmy, o którym mowa w art. 22-24 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2018, poz. 646 ze zm.) otwarcie likwidacji lub otwarcie postępowania upadłościowego lub restrukturyzacyjnego przedsiębiorcy, jak również zawieszenie działalności jest traktowane jako zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej.
Podkreślono, że analiza wpisów do CEIDG wskazuje, iż sezonowość działalności i jej okresowe zawieszanie jest normalnym sposobem funkcjonowania firmy skarżącego. Na przestrzeni lat 2014-2020 wnioskodawca kilkakrotnie, na kilka miesięcy, zawieszał prowadzoną działalność, z czym wiązało się zwolnienie z obowiązku wnoszenia pewnych opłat takich jak opłaty związane z ZUS, VAT czy PIT. W momencie zawieszenia działalności, zwłaszcza jeżeli to rozwiązanie było przez wnioskodawcę stosowane również bez związku z pandemią, nie można jednoznacznie, na podstawie obiektywnych przesłanek, zweryfikować na ile przypadek wnioskodawcy kwalifikuje się jako sytuacja "nagłego niedoboru lub braku płynności" o czym mowa w Metodologii wyliczenia stawek jednostkowych. Fakt, że przepisy krajowe w tym okresie nałożyły ograniczenia na określone branże, nie stanowi jednoznacznego potwierdzenia, że było to jedyną przyczyną zawieszenia działalności przez wnioskodawcę. W myśl zapisów zawartych w załączniku nr 5 do Regulaminu naboru zawieszenie działalności jest traktowane jako zaprzestanie działalności.
W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący podniósł, że nie zgadza się z takim rozumieniem zapisów zawartych w metodologii jak to uczynił organ. Wskazał, że postanowienia zawarte w załączniku nr 5 do Regulaminu dotyczą rozliczenia dotacji, a nie warunków ubiegania się o nią. Podniósł, że przedsiębiorca, który otrzymał wsparcie jest zobowiązany utrzymać działalność gospodarczą przez 3 miesiące kalendarzowe i to w tym wypadku zawieszenie działalności jest traktowane jako zaprzestanie funkcjonowania przedsiębiorstwa. Podkreślił, ze zawieszenie działalności było wynikiem korzystania z urlopu wychowawczego i skończyło się [...] lutego 2020 r., a więc ponad 1,5 miesiąca przed ogłoszeniem pandemii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zalicza się ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U.2018 poz. 431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).
Nie ulega również wątpliwości, że sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii (operacja finansowana jest z EFRR), a zatem kontrola legalności dokonywana w sprawie przez Sąd (jako Sąd unijny), następuje z uwzględnieniem przepisów prawa Unii, unijnych zasad i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) mającego w sprawie zastosowanie.
Spór w sprawie dotyczy zasadności odrzucenia przez DIP wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Wsparcie bieżących wydatków" w firmie A P. W. w ramach RPO WD 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.5 "Rozwój produktów i usług w MŚP" Poddziałanie 1.5.1. Rozwój produktów i usług w MŚP – nabór horyzontalny, Schemat 1.5 D Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19 oraz ponownej negatywnej oceny projektu dokonanej przez ZWD w związku z wniesionym protestem.
Odnośnie celu dofinansowania, to z Regulaminu naboru część 2 Postanowienia ogólne wynika, że celem naboru jest wyłonienie projektów, które w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celów RPO WD oraz celów Działania 1.5 D określonych w SZOOP RPO WD. Dalej w części 4 Przedmiot naboru, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu podano, że "Przedmiotem naboru jest udzielenie wsparcia na realizację projektów Osi priorytetowej 1 Przedsiębiorstwa i innowacje RPO WD 2014-2020, określonych dla Działania 1.5. Rozwój produktów i usług w MSP – typ 1.5.D, którego celem szczegółowym jest udzielenie wsparcia mikro i małym przedsiębiorstwom dotkniętych skutkami COVID-19. Celem projektu jest także udzielenie wsparcia na utrzymanie działalności oraz płynności finansowej mikro i małego przedsiębiorstwa, które odnotowało spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie wybranego jednego miesiąca w roku 2020, począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 roku, w porównaniu do uśrednionych miesięcznych obrotów (przychodów ze sprzedaży) w roku 2019, poprzez finansowanie kapitału obrotowego za pomocą stawki jednostkowej zgodnie z przyjętymi założeniami zawartymi w niniejszym regulaminie". (podkreśl. Sądu)
Tak określonym celom (w tym celom szczegółowym) - zgodnie z art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia 1303/2013 oraz zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - winny być dedykowane procedury wyboru i kryteria, tj. winny zapewnić osiągnięcie tych celów z zachowaniem m.in. zasad przejrzystości, niedyskryminacyjnego charakteru, proporcjonalności (patrz: wyrok tut. Sądu sygn. akt III SA/Wr 614/20).
Kryteria określające krąg podmiotów, których ma dotyczyć ww. wsparcie są opisane w części 6 Regulaminu Typy wnioskodawców/Beneficjentów. Warunki wskazane w tej części Regulaminu muszą być spełnione łącznie. W odniesieniu do skarżącego zakwestionowano spełnienie pkt 4, który stanowi, że "o wsparcie może ubiegać się wnioskodawca który, na dzień [...] grudnia 2019 r. prowadzi działalność gospodarczą (co ma odzwierciedlenie w dokumentach rejestrowych)".
W sprawie spornym jest więc czy zawieszenie działalności jest równoznaczne z zaprzestaniem jej prowadzenia, jak to przyjął organ.
Kwestia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej uregulowana jest w art. 22-26 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2018, poz. 650). Z regulacji tych wynika, że wykonywanie działalności gospodarczej może być na wniosek przedsiębiorcy niezatrudniającego pracowników zawieszone na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy niż 30 dni, a jeżeli przedsiębiorca jest wpisany do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Jednocześnie w art. 25 tej ustawy wskazano dozwolone działania przedsiębiorcy w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Do takich dozwolonych działań należą:
- 1) wykonywanie wszelkich czynności niezbędnych do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, w tym rozwiązywania zawartych wcześniej umów;
- 2) przyjmowanie należności i regulowanie zobowiązań, powstałych przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
- 3) zbywanie własnych środków trwałych i wyposażenia;
- 4) ma prawo albo obowiązek uczestniczyć w postępowaniach sądowych, postępowaniach podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
- 5) wykonywanie wszelkich obowiązków nakazanych przepisami prawa;
- 6) osiąganie przychodów finansowych, także z działalności prowadzonej przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
- 7) może zostać poddany kontroli na zasadach przewidzianych dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą;
- 8) może powołać albo odwołać zarządcę sukcesyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. poz. 1629 oraz z 2019 r. poz. 1495).
W art. 1 tej ustawy wskazano, że "Ustawa określa zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorców oraz zadania organów władzy publicznej w tym zakresie", a w art. 3 pomieszczono zapis, że" Działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły".
Jak stwierdził Sąd Najwyższy w kontekście definicji pojęcia działalności gospodarczej zawartej jeszcze w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej działalnością gospodarczą jest działalność wykazująca zawodowy, czyli stały charakter, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku (lub zasadzie racjonalnego gospodarowania) oraz uczestnictwo w działalności gospodarczej (w obrocie gospodarczym) (uchwała SN z 23.02.2005 r., III CZP 88/04, OSNC 2006/1, poz. 5).
Jak wskazano w Komentarzu do ustawy – Prawo przedsiębiorców L. Bielecki i in. "Wyznacznikiem (atrybutem) działalności gospodarczej jest ciągłość jej wykonywania. Biorąc pod uwagę znaczenie językowe tej cechy, ciągłość działalności gospodarczej to powtarzające się, regularnie występujące i trwające czynności. Ciągłość, o której mowa, przeciwstawia się incydentalności, sporadyczności, okazjonalności i jednorazowości. Natomiast nie jest zaprzeczeniem sezonowości, którą można odnieść do ciągłości działania w pewnym okresie. Działalność wykonywana do osiągnięcia założonego przez podmiot celu jest tradycyjnie uznawana za działalność gospodarczą wykonywaną w sposób ciągły. Ciągłość działalności ma świadczyć o względnie stałym zamiarze jej wykonywania. Do zachowania ciągłości wystarczające jest, aby z całokształtu okoliczności wynikał zamiar powtarzania określonego zespołu konkretnych działań w celu osiągnięcia efektu w postaci zarobku.
Powinna to być działalność stała, planowa (celowa), przy czym obojętne jest, czy plan obejmuje dłuższy czy krótszy okres. Nie jest natomiast wymagane nieprzerwane prowadzenie działalności; planowe i celowe przerwy w działalności, uzależnione od jej charakteru, koniunktury, warunków pracy nie mają istotnego znaczenia, jeżeli nie oznaczają definitywnego zaprzestania prowadzenia działalności". Również SN odnośnie do ciągłości działalności gospodarczej konstatuje, że z założenia działalność ta ma być wykonywana z nastawieniem na nieokreślony z góry czas, więc dla charakteru takiej działalności nie mają znaczenia ewentualne przerwy w jej faktycznym wykonywaniu, już po jej uruchomieniu. Przerwy te "mogłyby jedynie uzasadniać zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku opłacania składek, oczywiście o ile zostałyby należycie usprawiedliwione i udokumentowane" (uzasadnienie wyroku SN z 4.01.2008 r., I UK 208/07, OSG 2009/6, poz. 41).
Istnienie przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej nie neguje spełniania cechy ciągłości działalności gospodarczej. Istnieje także możliwość zawieszenia przez przedsiębiorcę wykonywanej działalności gospodarczej. W tym kontekście istotny jest zamiar wykonywania działalności gospodarczej w dłuższym okresie.
Z okoliczności sprawy wynika niespornie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 2014 r. Czasowe zawieszenie prowadzonej działalności nie zaprzecza więc posiadaniu przez tę działalność cechy ciągłości. Należy zauważyć, że ustawa Prawo przedsiębiorców posługuje się określeniem "wykonywać" na opisanie działań przedsiębiorcy, natomiast w części 6 Regulaminu użyto określenia "prowadzi" w odniesieniu do działalności gospodarczej. Wydaje się uprawnionym przyjęcie, że określenie "prowadzi" jest pojęciem szerszym od "wykonuje". Można stwierdzić, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności dozwolone są tylko pewne czynności, ale sama działalność jest nadal prowadzona. Zwrócić również należy uwagę na część 4 Regulaminu, która stanowi, że " celem projektu jest udzielenie wsparcia na utrzymanie działalności oraz płynności finansowej mikro i małego przedsiębiorstwa, które odnotowało spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 50% w okresie wybranego jednego miesiąca w roku 2020, począwszy od 1 marca 2020 do 31 maja 2020 roku, w porównaniu do uśrednionych miesięcznych obrotów (przychodu ze sprzedaży) w roku 2019, poprzez finansowanie kapitału obrotowego za pomocą stawki jednostkowej zgodnie z przyjętymi założeniami zawartymi w niniejszym regulaminie".
Należy podzielić zarzut skarżącego, że przywołana przez organ Metodologia wyliczenia stawek jednostkowych w projektach w zakresie wsparcia utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 dotyczy metodologii wyliczenia stawek jednostkowych. Jak wskazano we wstępie do Metodologii wsparcie ma być przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego, a kwota dofinansowania projektu obejmie wyłącznie stawki jednostkowe. Jako odbiorców wsparcia wskazano osoby prowadzące działalność na własny rachunek, które spełniają łącznie następujące warunki:
- a) nie znajdowały się w trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r. (w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014);
- b) w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 znalazły się w sytuacji nagłego niedoboru lub nawet braku płynność finansowej;
- c) odnotowały spadek obrotów o co najmniej 30% w dowolnym miesiącu po 1 lutego 2020 r. w porównaniu do poprzedniego miesiąca lub analogicznego miesiąca ubiegłego roku w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek COVID-19;
- d) prowadziły działalność gospodarczą na dzień 31 grudnia 2019 r.;
- e) na dzień 31 grudnia 2019 r. lub na dzień udzielania wsparcia przedsiębiorca nie zalegał z płatnościami podatków i składek na ubezpieczenia społeczne, przy czym: (i) rozłożenie płatności na raty lub jej odroczenie, lub (ii) zaleganie z płatnościami podatków i składek na ubezpieczenia społeczne nieprzekraczające trzykrotności wartości opłaty pobieranej przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r.-Prawo pocztowe za traktowanie przesyłki jako przesyłki poleconej nie jest uznawane za zaległość.
Należy zwrócić uwagę na zapis zamieszczony na str. 8 Metodologii, gdzie wskazano, że wsparcie będzie rozliczane i przyznawane w oparciu o stawkę jednostkową wyliczoną jako stawka na finansowanie kapitału obrotowego (KO) w ujęciu miesięcznym w odniesieniu do trzech następujących po sobie miesięcy kalendarzowych bieżącego funkcjonowania przedsiębiorstwa wskazanych przez przedsiębiorcę we wniosku o dofinansowanie. Na str. 13 znajduje się natomiast zapis, że przy utrzymaniu działalności przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych licząc od następnego miesiąca, w którym złożono wniosek o dofinansowanie, przedsiębiorca zachowuje prawo do pełnej kwoty wsparcia. Przy utrzymaniu działalności przez okres krótszy niż 3 miesiące kalendarzowe przedsiębiorca ma prawo do zachowania wsparcia w kwocie równej stawce za każdy 1 pełny miesiąc kalendarzowy utrzymania działalności.
W tej sytuacji za trafne należy uznać stanowisko skarżącego, że Metodologia dotyczy rozliczania i przyznawania dotacji. Utożsamianie elementów pozwalających na ustalenie wysokości dotacji z elementami formalnymi, które określają prawo strony do ubiegania się o wsparcie (typy wnioskodawców/beneficjentów) powoduje, że przyjęty sposób weryfikacji spełnienia kryterium jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęta weryfikacja kryterium nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z naboru podmiotów, które w rzeczywistości warunek naboru spełniają, co mogą wykazać w inny sposób.
Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.
Jak wskazano w wyroku tut. Sądu III SA/Wr 614/20 "Wprowadzony sposób weryfikacji spełnienia kryterium prowadzi więc w skutkach do nierównego dostępu do pomocy. A tym samym nie realizuje – nie przyczynia się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów (jak stanowi art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1303/2013), w sprawie Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie 1.5 "Rozwój produktów i usług w MŚP", Poddziałanie 1.5.1. Rozwój produktów i usług w MŚP -nabór horyzontalny", Typ 1.5.D Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19".
Zdaniem Sądu sposób postępowania DIP spowodował, że wybór projektów do dofinansowania nie nastąpił w sposób przejrzysty z zachowaniem wymogów z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013, doszło również do naruszenia art. 20 Karty praw podstawowych. Naruszono także art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania i ustalenia, Sąd na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a