Uzasadnienie
I
W dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Powiatu T. (dalej: "Rada" lub "Rada Powiatu") podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu - J.T..
Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") nie podważył legalności uchwały, o której mowa, w ramach swoich kompetencji nadzorczych. Nie była też ona weryfikowana w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
II
Kolejną uchwałą (z dnia[...] listopada 2015 r., Nr [...]) Rada tego samego Powiatu stwierdziła nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]), powołując w podstawie prawnej przepis art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.p."
Do uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]) dołączono uzasadnienie następującej treści: "Rada Powiatu T. uchwałą z dnia[...] listopada 2015 r. w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu T. nr [...]z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. stwierdziła nieważność wyboru Starosty Powiatu T., w związku z tym podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne".
III
Rozstrzygnięciem nadzorczym stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejsze sprawie (z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...]) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r. (Nr [...]), opisanej w poprzedniej (II) części niniejszego uzasadnienia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przyjęto – ze wskazaniem na przepisy art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.s.p. – że organ stanowiący powiatu nie posiada kompetencji do samodzielnego stwierdzania nieważności wcześniej podjętych przez ten organ uchwał. Właściwe do tego są wyłącznie: organy nadzoru względem jednostek samorządu terytorialnego oraz sądy administracyjne.
W ocenie Wojewody, podstawy takiej nie można również zasadnie upatrywać w instytucji samokontroli organu, przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej – "p.p.s.a."). Organ nadzoru uargumentował szczegółowo to ostatnie stanowisko (s. 2-7 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), odwołując się dla jego wsparcia do wybranych poglądów doktryny i judykatury.
Wojewoda wskazał następnie na rozwiązania przyjęte w art. 27 ust. 3 i w art. 31 ust. 4 i ust. 5 u.s.p., które – zdaniem organu nadzoru – wyznaczają precyzyjnie granice kognicji rady powiatu w zakresie powoływania i odwoływania członków zarządu.
Na koniec zwrócono uwagę, iż autokontrola dokonywana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. może objąć wyłącznie akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku uchwała Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu –J.T. nie była skarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co przesądza o tym, iż uchwała tego samego organu (z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]), stwierdzająca nieważność uchwały z 2014 r. została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa.
IV
Powiat zaskarżył opisane rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] grudnia 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając Wojewodzie:
- - naruszenie art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. – poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa, i bez przedstawienia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego;
- - błędną wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 1, art. 31 ust. 3-5 i art. 80 ust. 1 u.s.p.;
- - naruszenie art. 7, art. 10 i art. 165 ust. 2 Konstytucji – poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo braku przepisów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały, której rozstrzygnięcie to dotyczy, oraz wydanie tego aktu w trakcie trwania procedury sądowoadministracyjnej w sprawie III SA/Wr 1266/15;
- - naruszenie art. 7-8, art. 10 i art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. – w szczególności poprzez: zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym i zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Pierwszą część uzasadnienia skargi poświęcił jej autor wykazaniu legitymacji do jej wniesienia.
W części drugiej uzasadnienia starano się wykazać – z powołaniem na wyniki ekspertyzy grafologicznej – wadliwość wyboru [...] grudnia 2014r. Starosty Powiatu (W.W.) w związku ze sfałszowaniem jednego z głosów (przez jego przerobienie). Stwierdzenie w tej sytuacji ważności wyboru Starosty (w osobie W.W.) naruszało zatem przepis art. 27 ust. 2 u.s.p., skoro żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów prawidłowo oddanych. Dlatego też istniała podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały stwierdzającej wybór samego Starosty, a następnie uchwał stwierdzających wybór Wicestarosty i Członków Zarządu.
Ostatnia część uzasadnienia skargi zawiera obszerne i szczegółowe rozważania – z odwołaniem się do bogatego dorobku doktryny i orzecznictwa – poświęcone zagadnieniu dopuszczalności wydania przez Radę Powiatu uchwały stwierdzającej nieważność wcześniejszej uchwały tego samego organu, z wykorzystaniem trybu autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a.
V
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
VI
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w rozpoznawanym przypadku – w sprawach skarg na akty nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej w związku z art. 148 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru jedynie wówczas, gdy został on wydany z naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu w całości, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.
VII
W sporze o dopuszczalność unieważniania własnych uchwał przez organy stanowiące powiatów trzeba bezwzględnie przyznać rację organowi nadzoru. W szczególności trafnie wywodzi Wojewoda, iż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje wprost i bezpośrednio uprawnienia dla rad powiatów do stwierdzania nieważności uchwał, podjętych wcześniej przez ten organ.
Jak słusznie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru, kompetencja do orzekania o nieważności uchwały organu powiatu zastrzeżona została wyłącznie dla organu nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.), bądź dla sądu administracyjnego, jeśli Wojewoda nie stwierdził nieważności takiej uchwały w 30 dniowym terminie zakreślonym w dopiero co wskazanym przepisie (art. 81 ust. 1 zdanie drugie tej samej ustawy).
Zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jak i wyrok sądu stwierdzające – ewentualnie – nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu mają charakter deklaratoryjny. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., wedle którego: uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skutek, w postaci nieważności uchwały, następuje zatem z mocy ustawy. Orzeczenie organu nadzoru (lub sądowe) potwierdza jedynie taką konsekwencję. Z normy, jaką można skonstruować na podstawie postanowień art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 w tym samym artykule, wynika przy tym, iż jedynie istotne naruszenie prawa przez organ powiatu powodować może nieważność podjętej przez ten organ uchwały.
W konkluzji analizy stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru słusznie zatem skonstatował, iż przepisy pomieszczone w tym akcie prawnym nie dają podstaw do przyjęcia kompetencji rad powiatów do stwierdzania nieważności własnych, wcześniej podjętych uchwał.
Uwzględniając przywołane przez obie strony niniejszego sporu sądowego, niejednolite poglądy wyrażone w nauce prawa i w judykaturze wypada stwierdzić, iż jako kontrowersyjna jawi się natomiast kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządu, z wykorzystaniem instytucji samokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., w którym to przepisie strona skarżąca upatruje głównie umocowania dla zajmowanego w sprawie stanowiska. Tutejszy sąd wyraził swój pogląd w tej materii w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16). Zaakcentowania wymaga jednak, że zasygnalizowany w tym miejscu spór nie ma najmniejszego znaczenia w realiach niniejszej sprawy.
Jest oczywiste – na co trafnie zwrócił także uwagę Wojewoda – że tryb autokontroli dopuszczony w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie wykorzystany wyłącznie w sytuacji, gdy określony akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Tylko wówczas bowiem, organ "... którego działanie,... zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Z cytowanego uregulowania wynika jasno, iż przewidziana w nim kompetencja służy jedynie w ściśle zakreślonym terminie, liczonym od dnia otrzymania skargi. Zaskarżenie określonego aktu – w rozpoznawanej sprawie chodziłoby o zaskarżenie uchwały Rady Powiatu – uruchomiłoby bieg terminu, o którym mowa, w ciągu którego można byłoby potencjalnie rozważać uprawnienie tego samego organu do skorzystania z mechanizmu autokontroli przewidzianego w analizowanym przepisie.
Rzecz w tym, że uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr I[...]) w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu - J.T. nie była do tej pory zaskarżona do sądu administracyjnego. Skoro zaś nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania mechanizmu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., przeto nie było podstaw do stwierdzania nieważności wspomnianej uchwały w trybie tego przepisu. Mimo to Rada Powiatu podjęła w dniu [...] listopada 2015 r. uchwałę Nr [...], w której stwierdziła nieważność uchwały z dnia [...]grudnia 2014 r. (Nr [...]).
Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konkluzji, że ta ostatnio wymieniona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, co w pełni uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, które strona skarżąca poddała kontroli Sądu. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowi bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Wniosek taki uzasadnia choćby brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., skoro wydanie bez podstawy prawnej decyzji administracyjnej stanowi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu w nadzwyczajnym trybie weryfikacji (właśnie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji).
VIII
Kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...])) w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu - J.T.z wykorzystaniem trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., łączy strona skarżąca z postanowieniem art. 31 ust. 4 u.s.p., na podstawie następującego rozumowania. Uchwała o wyborze Starosty Powiatu (W.W.) została zaskarżona do tutejszego Sądu przez jego konkurenta w wyborach (sprawa III SA/Wr 1266/15). Natomiast inną uchwałą, Rada stwierdziła nieważność własnej uchwały o wyborze Starosty Powiatu (we wspomnianej osobie).
W ocenie strony skarżącej, okoliczności te uzasadniały w konsekwencji podjęcie przez Radę uchwały stwierdzającej nieważność uchwał o wyborze wszystkich Członków Zarządu, w tym uchwały o wyborze Wicestarosty Powiatu – J.T.. Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o wyborze Starosty uruchomiło bowiem możliwość skorzystania z trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie przez Radę nieważności uchwały o wyborze Starosty pociągnęło za sobą skutek określony w art. 31 ust. 4 u.s.p.
Taka argumentacja, w ocenie Sądu, jest niedopuszczalna, z następujących powodów:
Po pierwsze dlatego, że zaskarżenie do tutejszego Sądu uchwały o wyborze Starosty stwarzałoby – jak już wykazano – potencjalną jedynie ewentualność skorzystania z art. 54 § 3 p.p.s.a. wyłącznie w odniesieniu do tamtej uchwały (uchwała o wyborze Wiceprezesa Zarządu J.T.nie była wszak poddana kontroli sądowej). Możliwość potencjalną jeśli uznać, że przepis ten stwarza podstawę normatywną do stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co – jak już również sygnalizowano – jest zagadnieniem spornym.
Po drugie, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały stwierdzającą nieważność wyboru Starosty (W.W.), w trybie nadzoru, a skarga na to rozstrzygnięcie została w całości oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16).
Po trzecie – i to jest argument przesądzający – wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, przepis art. 31 ust. 4 znajduje zastosowanie w dwóch tylko sytuacjach. Zgodnie z jego brzmieniem: "Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo rezygnacji przez cały zarząd". W sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych sytuacji. Starosta Powiatu (W.W.) ani nie został wszak "odwołany" ze swojego urzędu (z przyczyn i w trybie do tego określonych przepisami art. 31 ust. 1-3 u.s.p.), ani – tym bardziej – nie "złożył rezygnacji" (wymagającej przyjęcia przez Radę, stosownie do art. 31a tej samej ustawy). Nie było zatem podstaw do powoływania się na przepis art. 31 ust. 4 u.s.p. dla podjęcia uchwały o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu - Jerzego Treli.
Przepisy regulujące sytuacje wyjątkowe – a do takich norm zaliczyć należy fikcję prawną przewidzianą w art. 31 ust. 4 u.s.p., rozciągającą (z woli samego prawodawcy) skutki odwołania starosty lub jego rezygnacji z zajmowanego stanowiska na wszystkich członków zarządu – nie mogą być przecież interpretowane rozszerzająco.
IX
Nie zasługiwały także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, tyczące rzekomego naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
- 1. Mimo odmiennego poglądu autora skargi, organ nadzoru działał w granicach i na podstawie kompetencji zakreślonych w art. 79 ust. 1-2 u.s.p., a więc w granicach i na podstawie prawa.
- 2. Postępowanie nadzorcze charakteryzuje się swoistą specyfiką. Nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a., tym bardziej jeśli zważyć krótki okres, w którym organ nadzoru zobowiązany jest do ewentualnego wydania swojego rozstrzygnięcia. Z tej specyfiki, a zwłaszcza z tego, że każda uchwała podlega weryfikacji Wojewody, powinny sobie zdawać sprawę organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegające nadzorowi tego organu. Nie powinny być zatem zaskakiwane faktem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej konkretnej sprawie Wojewoda wstrzymał zresztą wykonanie uchwały, której nieważność następnie stwierdził (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r.). Powiat wiedział zatem o toczącym się postępowaniu nadzorczym.
- 3. Skład orzekający Sądu stwierdza, że w opisie stanu faktycznego sprawy ujęto w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia wszystkie te elementy, które miały znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia.
X
W celu zapewnienia stronie skarżącej prawa do sądu, skład orzekający rozstrzygnął niniejszy spór merytorycznie, nie przesądzając z góry zagadnienia legitymacji czynnej, a to wobec specyficznej sytuacji Powiatu, w którym, do czasu załatwienie kilku spraw o podobnym charakterze, dwie osoby usiłowały pełnić urząd Starosty, i w którym funkcjonowały dwa Zarządy (w innych składach personalnych).
XI
Z wszystkich naprowadzonych powodów, należało orzec jak w sentencji wyroku i skargę oddalić w całości.