Uzasadnienie
I
Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO" lub "Kolegium") – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wspólników skarżącej spółki od decyzji Prezydenta Miasta W. (z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...]) o cofnięciu zezwolenia (z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...]) na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że w dniu [...] kwietnia 2014 r., do siedziby organu pierwszej instancji wpłynął wniosek pokontrolny (wraz z wynikami kontroli) D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (DWITD) o cofnięcie przewoźnikowi Usługi Transportowe "A" – spółka jawna (dalej: "strona skarżąca", "spółka" lub "skarżąca spółka") dopiero co wspomnianego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. We wniosku, o którym mowa, DWITD powołał się na kontrole drogowe przeprowadzone przez inspektorów transportu drogowego w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2014 r. Wykazały one naruszenie przez przewoźnika warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej tam trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. W obu przypadkach nałożono na przewoźnika stosowne kary pieniężne. W trakcie kontroli stwierdzono ponadto, ze autobusem przewożonych było o 3 pasażerów więcej, w stosunku do liczby dopuszczonej wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, za co kierowca został ukarany mandatem ([...] zł).
Po formalnym wszczęciu postępowania, w czasie którego Prezydent Miasta W. skorzystał z udostępnionych mu przez organ kontroli drogowej czterech decyzji nakładających na stronę kary ([...]zł, dwa razy po [...] zł oraz [...] zł) za wykonywanie przewozów regularnych z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia (nieprzestrzeganie ustalonej trasy przejazdu, wyznaczonych przystanków, godzin odjazdu i przyjazdu), z których dwie dotyczyły uchybień stwierdzonych w czasie obsługiwania linii komunikacyjnej [...], organ pierwszej instancji wydał decyzję, cofającą przewoźnikowi posiadane zezwolenie.
Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji następujące przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z zm., powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.t.d."): art. 18b; art. 24 ust. 4 pkt 2; art. 50; art. 75 pkt 11 i art. 90c ust.
- 1. Kolegium uznało, że otrzymane przez organ pierwszej instancji wyniki kontroli mogły stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia przewoźnikowi zezwolenia.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego (zwłaszcza z decyzji wydanych przez organ kontroli drogowej w dniach [...] i [...] maja 2014 r., w których nałożono na spółkę kary pieniężne) wynika zaś niezbicie, iż przewoźnik dopuścił się naruszeń warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Organ odwoławczy wziął również pod uwagę to, że strona, za nierespektowanie warunków zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na innej linii komunikacyjnej ([...]), została także ukarana już wcześniej, bo decyzjami z dnia [...] sierpnia i z dnia [...] grudnia 2013 r. Te ostatnio wymienione fakty ukarania nie zdyscyplinowały jednak przewoźnika do poprawy i wykonywania przewozów zgodnie z zezwoleniem.
W ocenie SKO, w sprawie istniały podstawy do cofnięcia stronie posiadanego zezwolenia, określone w art. 24 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 18b u.t.d. Przeszkody do wydania kwestionowanej decyzji nie mogło przy tym stanowić postanowienie art. 90c tej samej ustawy, ze względu na powtarzalność naruszeń. Zdaniem Kolegium, spółka niezasadnie powołuje się również w niniejszej sprawie na utrudnienia w ruchu (remonty dróg), które stanowiły przyczynę niezastosowania się do warunków zezwolenia. Skoro wcześniej zapadły ostateczne już orzeczenia o ukaraniu, oznacza to, że takie okoliczności, na które teraz powołuje się strona, nie mogły mieć miejsca
II
Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzjom wydanym w obu instancjach naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na jego wynik – poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) na etapie wszczęcia postępowania;
- 2. przepisów prawa, wyrażające się błędami popełnionymi przez organ na każdym etapie postępowania oraz niezastosowanie art. 90 u.t.d., polegające na niewystosowaniu pisemnego ostrzeżenia, poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia;
- 3. art. 138 § 2 w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. – poprzez zaniechanie uchylenia pierwszoinstancyjnego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż wadliwość skarżonej decyzji wynika z naruszenia prawa materialnego (przez niezasadne niezastosowanie art. 90 u.t.d.);
- 4. art. 8 k.p.a. (zasady zaufania do organów państwa) – poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej nieprawidłowości, bez oceny okoliczności branych pod uwagę podczas analizy przesłanek art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., w szczególności, z pominięciem obowiązkowego zastosowania art. 90 tej samej ustawy;
- 5. przepisów prawa materialnego – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18b ust. 1 pkt 3 oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. i błędne przyjęcie, że stwierdzone w dwóch przypadkach nieprawidłowości, mogą stanowić podstawę automatycznego cofnięcia zezwolenia w sytuacji, gdy nieprawidłowości wynikały z dezorganizacji ruchu z powodu remontów dróg;
- 6. unormowań k.p.a., w tym, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy – poprzez brak staranności organ w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Na kanwie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.
III
W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
IV
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do co najmniej jednego z naruszeń prawa (materialnego lub procesowego) wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Z drugiej jednak strony, jeśli kontrolowany akt odpowiada prawu, sąd administracyjny zobowiązany został do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
V
Materialnoprawną podstawę spornych rozstrzygnięć stanowiły odpowiednie przepisy wcześniej już powoływanej ustawy o transporcie drogowym. W rozpoznawanej sprawie, najistotniejszego znaczenie mają zwłaszcza normy wynikające z następujących uregulowań.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy).
Z kolei, w myśl art. 18b ust. 1 tej samej ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu. Stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy, zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2), a także zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5).
Z treści przytoczonych przepisów wynika przede wszystkim, iż – z woli samego legislatora – pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko w tych miejscach może zabierać i wysadzać pasażerów. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się bowiem miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Przystanki, to przeznaczone do wsiadania i wysiadanie pasażerów i określone w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy) miejsca zatrzymania się uprawnionego pojazdu transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), w tym – między innymi – o godzinach odjazdów środków transportowych.
Wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się zatem, stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d., na tak oznaczonych i wyposażonych przystankach. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 2 pkt 3 tej samej ustawy zakaz zabierania i wysadzania pasażerów.
Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach. Obowiązuje go natomiast zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach.
Wedle art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., zezwolenie "cofa się w razie:...
2) naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu". Imperatywne sformułowanie w cytowanym przepisie nakazu cofnięcia zezwolenia (verba legis: "cofa się") sprawia, że – z woli samego prawodawcy – właściwe organy zostały pozbawione jakiejkolwiek swobody w tym zakresie. Cofnięcie zezwolenia powinno być orzeczone (a nie "może być orzeczone"), w razie ujawnienia faktu naruszenia lub zmiany (przez przewoźnika) jakichkolwiek warunków, na jakich zezwolenie zostało udzielone lub określonych w tymże zezwoleniu.
Z punktu widzenia konieczności prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego, przez pryzmat hipotezy analizowanego przepisu, istotne było zatem przesądzenie, czy w danym, konkretnie rozpatrywanym przypadku, doszło do naruszenia lub zmiany przez przewoźnik warunków udzielonego mu wcześniej zezwolenia. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, biorąc pod uwagę realia sprawy, która zawisła przed WSA, absolutnie nie można w tym zakresie stawiać organom skutecznego zarzutu dokonania wadliwych ustaleń, a co za tym idzie – naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.
Zgromadzony w czasie postępowania wyjaśniającego materiał dowodzi przecież jednoznacznie wielokrotnego naruszenia przez skarżącą spółkę warunków posiadanego zezwolenia. Z ostatecznych (i prawomocnych już), czterech decyzji, przywołanych (za organami) w części historycznej niniejszego uzasadnienia i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika niezbicie, iż wobec strony stosowane były kary pieniężne, właśnie ze względu na stwierdzenie (w czasie kontroli przeprowadzanych przez inspektorów DWITD) zmiany trasy przewozu, określonej w posiadanym zezwoleniu, a także wyznaczonych tam przystanków (poprzez zatrzymywanie się w miejscach nie oznaczonych znakiem "D-15" – przystanek autobusowy, w celu wysadzenia pasażerów; zob. decyzje DWITD z dnia [...] i z dnia [...] maja 2014 r., dotyczące zezwolenia opiewającego na realizację krajowego transportu drogowego na linii regularnej [...]).
W związku z twierdzeniem strony skarżącej, iż przyczyną zmiany trasy były roboty drogowe, niezwłocznie, a przy tym dobitnie należy podkreślić, iż okoliczność ta mogła mieć ewentualnie znaczenie dla wcześniejszych postępowań administracyjnych, prowadzonych w przedmiocie zastosowania wobec przewoźnika kar pieniężnych. Tamte decyzje, wymierzające kary, nie były jednak weryfikowane przez spółkę w trybie nadzoru administracyjnego, a jako ostateczne i prawomocne, wiązały organy orzekające w niniejszej sprawie, której przedmiotem było cofnięcie zezwolenia, jako logiczne następstwo wcześniej dokonanych, opisanych już naruszeń.
Kompletnie chybiony jest zarzut strony skarżącej rzekomego naruszenia w niniejszej sprawie przez organy przepisu art. 90 u.t.d. Hipoteza tego przepisu odnosi się bowiem do zupełnie innego stanu faktycznego. Ma on bowiem mianowicie zastosowanie do sytuacji stwierdzenia – w wyniku kontroli przeprowadzonej przez sam organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia – niespełniania przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów" (celowe podkreślenie składu orzekającego). Nie chodzi zatem wcale w tym przypadku o konsekwencje naruszenia (bądź zmiany) warunków zezwolenia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, lecz o niespełnianie wymogów, od których zależy w ogóle możliwość wydania zezwolenia. W sprawie poddanej weryfikacji Sądu, kontrolę przeprowadził zresztą inny organ (a nie organ, który udzielił zezwolenia), występując następnie z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia.
Wykładnia art. 90 u.t.d. – uwzględniająca zarówno aspekt przedmiotowy, jak i podmiotowy przyjętego w tym przepisie rozwiązania – prowadzi nieuchronnie do konstatacji, że w niniejszej sprawie organy nie były wcale zobowiązane do "pisemnego ostrzeżenia" strony, jak to sformułowano w skardze. Trzeba zresztą w pełni podzielić stanowisko Kolegium, kiedy organ ten zauważa, iż spółka była już wcześniej karana za niezachowywanie warunków zezwolenia tyczącego innej linii regularnej ([...]). Takie jednak, swoiste "ostrzeżenia" nie zdyscyplinowały jednak wcale przewoźnika do poprawy i wykonywania przewozów zgodnie z posiadanymi zezwoleniami.
VI
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń przepisów i zasad postępowania przez organy obu instancji.
Skoro pierwszoinstacyjne rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, powinnością SKO było utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta W., stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. Organy obu instancji należycie uzasadniły też swoje orzeczenia wydane w sprawie, zgodnie ze standardem określonym w art. 107 § 3 tej samej ustawy. Prowadziły również postępowanie administracyjne z pełnym respektowaniem pryncypialnych zasad ogólnych, sformułowanych w art. 6-12 k.p.a.
Osobnego rozważenia wymaga zarzut rzekomego naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). O gołosłowności takiego twierdzenia świadczy jednoznacznie dokumentacja sprawy, w szczególności zaś: zawiadomienie strony skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie (z dnia 16 maja 2014 r.); adresowane do spółki wezwanie organu pierwszej instancji (datowane na dzień 11 lipca 2014 r.) do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; treść protokołu sporządzonego w dniu [...] lipca 2014 r. na okoliczność zapoznania się z aktami sprawy przez K. P. (jednego ze wspólników spółki); wysłane do Urzędu Miejskiego w W. (drogą elektroniczną, w dniu [...] lipca 2014 r.), pisemne wyjaśnienie tego samego wspólnika, w związku z zapoznaniem się z materiałami i dowodami, a wreszcie wskazanie przez niego adresu do odbioru informacji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie (pismo datowane na dzień [...] lipca 2014 r. Natomiast Kolegium orzekało wyłącznie na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wyjaśniającym przez Prezydenta Miasta, nie prowadząc dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W świetle wszystkich wymienionych okoliczności trzeba przyjąć, że skarżąca spółka miała zagwarantowane prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z którego zresztą skrupulatnie skorzystała.
VII
W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym należało przyjąć, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów, ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania.
W konsekwencji takiej oceny – biorąc pod uwagę dyspozycję art. 151 p.p.s.a. – skargę należało oddalić.