Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 6 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 844/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 zwanej dalej w skrócie ustawą) i § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem) po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej "skarżącego") od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013- utrzymał decyzję organu I instancji mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżący zadeklarował siedem działek ewidencyjnych wykorzystywanych rolniczo. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych wskazał do jednolitej płatności obszarowej (JPO) dwie działki rolne o łącznej powierzchni 95,57 ha. W dniu 5 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. oświadczenie o wystąpieniu w gospodarstwie szkód spowodowanych nawalnymi opadami atmosferycznymi.

W dniu [...] czerwca 2013 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu metodą FOTO. W wyniku kontroli ustalono co następuje:

1. - działkę rolną A obarczono kodami DR51 tj. stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, DR52 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania,
2. - dla działki rolnej B deklarowanej 85,57 ha stwierdzono areał 84,24 ha (DR+13). Na działkę nałożono kody DR50 tj. granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej, DR51, DR52 i DR 6 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana stronie przesyłką poleconą.

W dniu [...] września 2013 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało poddane kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości skutkujących zastosowaniem sankcji.

W dniu [...] listopada 2013 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J.G. zastrzeżenia co do wyników przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym kontroli. W odpowiedzi uzyskał odpowiedź od organu, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do zmiany jej wyników. W dniu [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik strony złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. pismo wraz z:

1. - zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Urzędu Miasta i Gminy S. o przejściu fali powodziowej i nawalnych deszczach, jakie miały miejsce w dniach 24-26 czerwca 2013 roku na obszarze gminy S.,
2. - decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie ogłoszenia alarmu przeciwpowodziowego,
3. - informacją meteorologiczną, dotyczącą dobowych opadów atmosferycznych w dniu [...] maja 2013 r. miejscowości S..

W dniu [...] kwietnia 2014 r. w siedzibie organu I instancji złożono dwa oświadczenia o wystąpieniu szkody w uprawach.

Decyzją z dnia [...] czerwca [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. G. przyznał skarżącemu płatności na rok 2013 w wysokości [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarowa w wysokości [...] (słownie:[...]), w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku wyniosła dla JPO 95,57 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 90,61 ha. Powyższe spowodowane jest stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości z zakresie deklaracji powierzchni działki rolnej B i obarczeniem jej kodem DR50. Organ przedstawił tabelaryczne zestawienie działek rolnych ze wskazaniem powierzchni deklarowanej i powierzchni udowodnionej. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 5,47%.

Wobec powyższego dokonano pomniejszenia płatności o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Płatność JPO pomniejszono także z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego o [...]%.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu – po przywołaniu przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie – organ odwoławczy wskazał, że spór sprowadza się do prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń, w zakresie kwalifikowalności powierzchni działki rolnej B objętej wnioskiem o przyznanie JPO za 2013 rok. Organ odwoławczy podniósł, iż ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności przebiegało dwuetapowo. Najpierw w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni z której wynikało, że na spornej działce rolnej stwierdzono powierzchnię mniejszą (84,24 ha) niż powierzchnia deklarowana tj. (85,57 ha).

Ponadto w stosunku do tej działki stwierdzono dodatkową nieprawidłowość, która została opisana kodem DR50. Polega ona na tym, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki. Stwierdzenie nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej spowodowało, iż organ I instancji oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Ustalono, że w przypadku działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 85,57 ha – powierzchni stwierdzona wyniosła 80,61 ha. Powierzchnia ta została ustalona – jak wywiódł organ odwoławczy - w oparciu o treść rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiar odległości i powierzchni dokonywany w systemie informatycznym ZSZiK jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa, na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary ma dwa standardy: Ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Ponadto w trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m kw.). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz, danej powierzchni. Na potrzeby, oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000.

Agencja posiada również dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Dodać należy, iż wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane są przez osoby posiadające stosowane uprawienie zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wielkości stwierdzonej powierzchni, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Organ podniósł, że w przypadku skarżącego, pracownik ARiMR również dokonał oceny ortofotomapy wykazanych we wniosku działki rolnej a następnie dokonał pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności, zgodnie z zasadą, że wyliczenia powierzchni dokonuje pracownik w systemie system ZSZiK, który "zlicza" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczania na powierzchnie wyrażoną w ha.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż w przypadku działki rolnej B organ zastosował kod nieprawidłowości DR50. Określona w ten sposób nieprawidłowość polega na tym, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Stwierdzono bowiem, że działka rolna B położona jest nie tylko na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], ale również na działkach ewidencyjnych nr [...], [...],[...] niezadeklarowanych przez skarżącego do płatności. Z uwagi na to, że płatność może zostać przyznana tylko do działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych we wniosku (a działki [...] i [...] nie były deklarowane), to wykluczono z płatności rolnej B areał znajdujący się na działkach nr [...],[...] i [...], wobec czego powierzchnia działki rolnej B wyniosła 80,61 ha.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, iż działka rolna B została skontrolowana poprawnie. Zasięg działki określono zgodnie z położeniem użytku w ternie, co potwierdza aktualna dla kontroli ortofotomapa, a ponadto na żadnym ze zdjęć wykonanych podczas kontroli dla działki rolnej B nie stwierdzono deklarowanej uprawy.

Odnosząc się zaś do złożonego przez stronę oświadczenia organ wyjaśnił, że nie stanowi ono podstawy do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z treści tegoż oświadczenia wynika, iż pełnomocnik strony informuje organ jedynie o wystąpieniu nawalnych opadów atmosferycznych. Nie informuje natomiast o nieprawidłowościach w deklaracji powierzchni działki rolnej B, stąd też brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy treścią złożonego oświadczeniach o opadach atmosferycznych ze stwierdzonymi przez organ podczas kontroli na miejscu nieprawidłowościami, dotyczącymi zadeklarowania działki rolnej na niewykazanych we wniosku działkach ewidencyjnych. Co ważne – jak podkreślił organ – strona nie zmniejszyła działki rolnej, a wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym. Strona nie wykazała ponadto, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługują nadto uwagi dotyczące ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W istocie skarżący nie wskazał na żadne pominięte przez organ dowody lub okoliczności, które pozwalałby na zakwestionowanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ lub zakwestionowanie prawidłowości organu prowadzącego te ustalenia. W szczególności dowodem tym nie może być raport z kontroli gospodarstwa rolnego, przeprowadzonej w ramach programu "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". Raport ten w żadnej części nie określa powierzchni gospodarstwa będącego przedmiotem kontroli, lecz odnosi się do wymogów przewidzianych dla gospodarstwa ekologicznego, które nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że "zarzuty strony oparte są jedynie na przekonaniu, że ona sama prawidłowo określiła powierzchnie kwalifikowane działek rolnych i prawidło umieściła je w granicach działek ewidencyjnych.

Twierdzenia te - zdaniem organu - nie dają podstawy do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z przepisu m.21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem-środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 roku Nr 64, poz. 427 ze zm.), wynika bowiem, że to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji gdy strona kwestionuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Tymczasem w toku tego postępowania skarżący – w ocenie organu - nie przedstawił takich dowodów i w rezultacie nie podważył skutecznie wniosków, jakie wypływają z materiału dowodowego.

Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. Decyzji skarżący zarzucił: naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez Skarżącego wniosków w tym zakresie, czego dowodem jest zignorowanie zastrzeżeń odnośnie prawidłowości kontroli i kwalifikacji kontrolujących,
3. - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji, czego przejawem było nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność wadliwości kontroli,
4. - naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń Skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej oraz prawidłowości pomiarów i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu przez organ II instancji na podstawie szczątkowego i ewidentnie niefachowego materiału dowodowego, że deklarowana wielkość działek nie jest obliczona prawidłowo,
5. - art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez Skarżącego, który umożliwiłby wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu faktu, że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,
6. - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do zmniejszenia płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału wynika, że Skarżący nie ponosi winy w niewłaściwej deklaracji powierzchni działek, o ile to deklaracja jest niewłaściwa, a nie wykonane przez kontrolujących w pośpiechu pomiary,
7. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,
8. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,
9. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:
10. - art. 7 i art. 9 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19-01-2009 roku do określenia danych o powierzchni upraw podawanych Skarżącemu we wstępnie wypełnionym wniosku o płatność błędnych danych dotyczących powierzchni gruntów rolnych Skarżącego, w wyniku czego kontrola wykazała niezgodność podanych we wniosku wielkości z wielkościami ustalonymi w trakcie kontroli, co doprowadziło do zmniejszenia płatności na rzecz Skarżącego,

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajmowane w tej sprawie.

Skarżący uzasadnił przedstawione zarzuty, dodatkowo w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. uzupełniającym skargę przedłożył miedzy innymi kserokopię umowy z dnia [...] czerwca 2013 r. zawartą pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a P. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A" P. K., to jest przedsiębiorcą, który kontrolował gospodarstwo rolne skarżącego. Do umowy skarżący przedłożył załącznik nr 5 zawierający wykaz osób, które miały wykonywać zlecane umową zadania.

W rozważaniach nad stanem prawny i faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, co następuje;

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak trafnie wskazał organ Agencji jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., nazywana dalej także "ustawą").

Według art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli:

1. 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

1. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Zgodnie z ust. 4 pkt 1 omawianego artykułu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J.G. wydał decyzję, w której przyznał skarżącemu płatności na rok 2013 w wysokości [...] zł, w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł (słownie: [...]), w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku wyniosła dla JPO 95,57 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 90,61 ha. Powyższe spowodowane jest stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości z zakresie deklaracji powierzchni działki rolnej B i obarczeniem jej kodem DR50. Organ przedstawił tabelaryczne zestawienie działek rolnych ze wskazaniem powierzchni deklarowanej i powierzchni udowodnionej. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 5,47%. Wobec powyższego dokonano pomniejszenia płatności o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji dla rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (tj. braku deklarowanych upraw), decydujące były nieprawidłowości stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Natomiast, zdaniem skarżącego, co podnosi w odwołaniu jak i w skardze, ta kontrola została przeprowadzona bezprawnie, a dodatkowo wadliwie. Na potwierdzenie tego dołączył do skargi Załącznik nr 5 do umowy zawartej pomiędzy ARiMR a podmiotem wybranym do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli nr 26/DKM/2013/2610 z dnia 26-06-2013 roku, z podanym wykazem osób (z podaniem ich wykształcenia i uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia w Województwie D. metodą FOTO. Wynika z niego, że nie figuruje wśród nich żadna z osób, które przeprowadziły kontrolę u skarżącego. Z kolei, zdaniem organu Agencji, te zarzuty są bezpodstawne.

W tym stanie istotne jest, czy można w sprawie mówić, w konsekwencji ustaleń przedmiotowej kontroli dokonanej przez ten podmiot zewnętrzny, o udokumentowaniu w sposób niebudzący wątpliwości (nieprawidłowości) uchybień w prowadzeniu produkcji rolnej przez skarżącego.

Zgodnie art. 31 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust. 3). Wynika z powyższego, że kontrole na miejscu, w tym dokonywane przez jednostki zewnętrzne, wykonywane są przez osoby posiadające stosowne imienne upoważnienia i, że takie upoważnienie powinno być udzielone i okazane.

W sprawie, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli.

Zgodnie z art. 3 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust.2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy bezpośredniej zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści

Na skarżącym więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazania dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Niemniej, zgłoszenie takich zastrzeżeń w odwołaniu a następnie podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego i wskazanie dokumentów wskazujących na ich zasadność, rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem wskazanego art. 3 ustawy, organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę.

Jak już wskazano, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, a ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącego nie może być gołosłowne stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne. Wykonanie kontroli w sposób wadliwy, przez osoby nie posiadające stosownego upoważnienia, może mieć wpływ na jej wynik. Kwesta ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu wykonana w sprawie przez podmiot zewnętrzny odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazane działki rolne do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącego, przedstawić poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dostrzegając powtarzające się w tym zakresie nieprawidłowości w przeprowadzanych na zlecenie Agencji kontrolach, przychylił się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonego w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawach oznaczonych sygnaturą akt: III SA/Wr 843/114, III SA/Wr 842/14, III SA/Wr 841/ 14.

Z tych powodów kontrolowana decyzja podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II ma oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.