Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 zwanej dalej w skrócie ustawą) i § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem) po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej "skarżącego") od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek tego producenta w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych obejmował dwie działki, rolne, na których zadeklarowano realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant, 2.5 - Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 95,57 ha. Na działce rolnej B (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...],[...]i[...]) o powierzchni 85,57 ha skarżący zadeklarował uprawę groszku zielonego, a na działce A (działki ewidencyjne nr [...],[...]i[...]) o powierzchni 10,00 ha uprawę kukurydzy cukrowej.
W dniu 5 lipca 2013 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w J. G. pisemną informację o wystąpieniu szkód w uprawach rolnych z powodu występujących w dniach [...] czerwca nawalnych deszczy. W piśmie skarżący zobowiązał się do dostarczenia informacji z UMiGW lub z Urzędu Gminy oraz opinii biegłego, którego powoła. W 2013 r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW na 2013 rok oraz w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni została przeprowadzoną metodą FOTO w dniach 12 sierpnia 2013 r. i 28 sierpnia 2013 r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i 24 września 2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego "A" P.K.. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...].
Inspektorzy terenowi podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni zastosowali w odniesieniu do działki rolnej B kod pokontrolny DR 6, oznaczający, że nie stwierdzono deklarowanej uprawy, stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana, przy czym na działce tej stwierdzony, został owies, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 2.5. Dodatkowo dla działki B zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej oraz DR13+ oznaczający, że jej powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż deklarowana. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana stronie przesyłką poleconą.
W dniu 18 września 2013 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało podane kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości wpływających na wysokość płatności.
Skarżący zgłosił zastrzeżenia do wyników kontroli, podnosząc, że nie zgadza się z klasyfikacją działki B jako uprawy owsa. Strona wyjaśniła, iż na tej działce został wysiany groszek zielony z rośliną podporową - owsem, co zostało odnotowane w rejestrze działań agrotechnicznych. Zła pogoda i brak możliwości ochrony ziaren spowodowało, że na polu pojawiła się śmietka, a rośliny zostały porażone patogenami grzybowymi. Ponadto słaby wzrost groszku spowodowany był niskimi temperaturami oraz nadmiernymi opadami. Zdaniem skarżącego uprawa pomimo niesprzyjających warunków pogodowych jednak była. Zastrzeżenia powyższe nie zostały przez organ administracji uwzględnione, wyjaśniono skarżącemu, że na żadnej z licznie wykonanych fotografii nie można zaobserwować roślin grochu, a jedynie znaczne zachwaszczenie całej działki.
W dniu 23 kwietnia 2014 skarżący przedłożył oświadczenia dwóch świadków J. K. i A. G. o wystąpieniu w jego gospodarstw w dniach [...] czerwca 2013 r. nawalnego deszczu, który zniszczył uprawy groszku i kukurydzy cukrowej.
Skarżący dołączył do akt w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego: kopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. o ogłoszeniu alarmu przeciwpowodziowemu na obszarze gminy S., kopię zaświadczenia tejże gminy z dnia 16 kwietnia 2014 r. potwierdzającego, że w dniach [...] czerwca 2013 r. na terenie miejscowości Stara K. i R. wystąpiło zdarzenie spowodowane przejściem fali powodziowej i nawalnym deszczem noszące znamiona klęski żywiołowej oraz informację meteorologiczną przekazaną przez IMiGW we W. na okoliczność występujących przymrozków w maju 2013 r. oraz opadów w dniach [...] czerwca 2013 r.
W dniu 25 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wydał decyzję, w której po wykluczeniu z płatności działki B przyznał skarżącemu płatność jedynie do działki A do powierzchni 10 ha. Ponadto organ I instancji uznał fakt wystąpienia siły wyższej w gospodarstwie skarżącego i odstąpił od nałożenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni upraw warzywnych.
Z decyzją nie zgodził się skarżący i wywiódł odwołanie do organu II instancji. W trakcie zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego skarżący przedłożył do akt raport z kontroli w zakresie działania "Uczestnictwo w systemie jakości żywności" oraz rachunek nr [...] z dnia 6 stycznia 2014 r. dotyczący sprzedaży groszku zielonego. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał na brak fachowości osób przeprowadzających kontrolę w gospodarstwie skarżącego.
W wyniku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał zaskarżona decyzję. W ocenie organu odwołanie nie zasługiwało ONO na uwzględnienie
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odniósł się do przedstawionego przez stronę materiału dowodowego oraz zgłoszonych wniosków o przeprowadzenie dowodów i wyjaśnił, że kontrola na miejscu gruntów rolnych posiadanych przez skarżącego, wykazała nieprawidłowości co do zadeklarowanych na nich rodzajów upraw zgłoszonych przez tego producenta rolnego do otrzymywania płatności rolnośrodowiskowych. Stwierdzona podczas kontroli na miejscu roślina uprawiana na działce rolnej B to owies, który nie jest rośliną warzywną dotowaną w ramach wariantu 2.5. Podczas lustracji działek w terenie inspektorzy wykonali na kontrolowanych działkach rolnych 84 fotografie. Żadne z tych zdjęć nie wskazało na prowadzenie upraw groszku zielonego, przy czym Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu nie kwestionował faktu, że warzywa te zostały wysiane przez skarżącego na całej powierzchni ww. działek, jednak (jak zauważył Dyrektor) widoczne na zdjęciach zachwaszczenie działek było znaczne i utrudniało wzrost stwierdzonego na działkach owsa.
Natomiast (w opinii organu administracji) wpływ na prawidłowość i wiarygodność ustaleń nie ma fakt, że na pierwszej stronie raportu nr [...] jako data rozpoczęcia i zakończenia wizytacji w terenie widnieje 12 sierpnia 2014 r., a faktycznie dodatkowo część fotografii została sporządzona także 28 sierpnia 2013 r. Organ II instancji ustalił, że dowody z postaci raportów z czynności kontrolnych i dołączonych szkiców i zdjęć nie budzą wątpliwości, co do prawidłowości przyjętego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego. W opinii Dyrektora OR ARiMR wiarygodność raportów nie może być podważona przez ocenę zawartą w piśmie odwoławczym. Organ odwoławczy podkreślił, że po przeanalizowaniu śladów przejścia inspektorów terenowych i analizie dokumentacji fotograficznej nie ma podstaw do podważenia pomiarów i ustaleń przeprowadzonej kontroli. Kontrole zostały przeprowadzone przez upoważnione osoby, a następnie zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010r, Nr240, poz. 1605).
Dodatkowo Dyrektor Agencji wskazał na treści pisma Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, że w gospodarstwie skarżącego jednostka Certyfikująca stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw i wywiódł, że zachwaszczenie upraw jest w przypadku pakietu 2 - Rolnictwo Ekologiczne nieprzestrzeganiem wymogu określonego w załączniku nr. 3 do rozporządzenie rolnośrodowiskowego.
W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodne z tym przepisem uregulowania k.p.a. stosuje się do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, chyba że przepisy ww. ustawy stanowią inaczej. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. właśnie w zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z przywołanymi uregulowaniami nie można zarzucić Kierownikowi BP ARiMR w J. G. niedopełnienia tego obowiązku, jeśli skarżący nie zgłosił w toku postępowania pierwszoinstancyjnego takiego żądania.
Ponadto, organ odwoławczy przypomniał, że skarżący miał prawo do złożenia umotywowanych zastrzeżeń do wykonanej kontroli, z którego skorzystał, natomiast fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły potwierdzenia po wykonaniu analizy dokumentacji pokontrolnej nie może stanowić podstawy do skutecznego, zarzucenia organom naruszenia przepisów przyznających prawo rolnika do kwestionowania zapisów w raporcie pokontrolnym. Ponadto, jak wyjaśnił Dyrektor BP ARiMR, na żądanie pełnomocnika strony, w toku postępowania odwoławczego skarżący został pisemnie poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, co też w dniu 16 września 2014 r. uczynił stawiając się w siedzibie organu.
Dodatkowo Dyrektor OR ARiMR odniósł się do przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli z zakresu "Uczestnictwa w systemach jakości żywności", wskazał w pierwszej kolejności na odmienny przedmiot i zakres kontroli. Organ wskazał, że co prawda w trakcie kontroli w ramach uczestnictwa w systemach jakości żywności stwierdzono groch, ale wykonano na tą okoliczność jedna fotografie worka z grochem. Organ odwoławczy stwierdził, że ilość grochu potwierdzona w certyfikatach jednostek certyfikujących nie odpowiada areałowi pola, na którym został on zadeklarowany i może wskazywać na wykazane resztkowe jego występowanie, na pewno natomiast nie stanowi dowodu na to, że na działce o powierzchni 85,57 ha w roku 2013 istniała uprawa groszku. W opinii organu także złożony rachunek sprzedaży groszku zielonego z dnia 6 stycznia 2014 r. nie może stanowić dowodu na istnienie deklarowanej uprawy na spornej działce B. Organ II instancji wskazał, że skarżący w dniu 5 lipca 2013 r. czyli przed poinformowaniem go o nieprawidłowościach we wniosku lub o kontroli na miejscu, powiadomił na piśmie Kierownika Biura Powiatowego ĄRiMR w J. G., że w jego gospodarstwie wystąpiły szkody z uwagi na nawalne deszcze występujące w dniach [...] czerwca 2013 r, Z powyższych przyczyn ponieważ strona poinformowała na piśmie Kierownika BP ARiMR w J. G. o szkodach w uprawach z zachowaniem terminu o jakim mowa w § 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz dostarczyła dowody na potwierdzenie tego faktu, zdaniem Dyrektora OR ARiMR we W. skarżący nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości, a dowody przedłożone przez skarżącego organ odwoławczy uznał za wystarajcie w kontekście brzmienia art. 73 rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 który ma zastosowanie do przyznawania płatności W ramach programu rolnośrodowiskowego zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 ze zm.).
Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 ze zm.), do przyznawania płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego nie stosuje się przepisu art, 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności i nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
W konsekwencji płatności rolnośrodowiskowe powinny - być przyznawane za wykonane działania rolnośrodowiskowe. Jeżeli na skutek ww. okoliczności rolnik nie mógł wykonać w danym roku zadań z tytułu i podętych zobowiązań nie przyznaje się mu w danym roku płatności rolnośrodowiskowej.
Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. Decyzji skarżący zarzucił: zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez niedostrzeżenie tego zaniedbania w działaniach organu I instancji
- - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez Skarżącego wniosków w tym zakresie,
- - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji, czego przejawem było rozstrzygnięcie wątpliwości co do istnienia na działkach rolnych upraw na niekorzyść skarżącego ustalenie braku zadeklarowanych przez Skarżącego upraw,
- - naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń Skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu przez organ II instancji na podstawie szczątkowego i ewidentnie niefachowego materiału dowodowego, że deklarowana uprawa nie istniała na kontrolowanych działkach,
- - art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez Skarżącego, który umożliwiłby wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu faktu, że z działek, których dotyczył wniosek o płatność zostały zebrane plony, za których certyfikację ARiMR zwrócił nawet Skarżącemu koszty poniesione na tę certyfikację i że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,
- - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków,
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:
- - art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu § 10 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 i sprzeczną z ustawą i prawem wspólnotowym interpretację przepisu nakładającego sankcje za naruszenie obowiązku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nieprzyznanie płatności w żądanej wysokości pomimo niezaistnienia przesłanek jej zastosowania, które wynikają z aktów prawa wspólnotowego oraz prawa polskiego,
- - art. 9 Konstytucji RP poprzez ustanowienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzecznego z prawem wspólnotowym Rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 pozwalającego na arbitralne i nieznajdujące oparcia w przepisach zarówno ustawodawstwa polskiego, jak i przepisów prawa wspólnotowego pozbawienie uprawnionych płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
- - § 10 pkt 2 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 przez ich niezastosowanie i nieprzyznanie płatności, mimo że wszelkie warunki w nich przewidziane do otrzymania płatności Skarżący spełnił, a jednocześnie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne,
- - art. 29 ustawy z dnia 07-03-2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu wobec Skarżącego zmniejszenia płatności w oparciu o zdarzenia, z którymi przepisy prawa wspólnotowego nie wiążą żadnych negatywnych konsekwencji, zwłaszcza w sytuacji kiedy sama Agencja potwierdziła, że Skarżący zebrał plon z obszaru, za który odmówiono płatności,
- - art. 2 ust. 1 lit a) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14-03-2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ stwierdziły, że na polach brak jest uprawy,
- - § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07-04-2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej poprzez przyjęcie, że czynności agrotechniczne wykazane przez skarżącego w Rejestrze Działań Agrotechnicznych nie były utrzymywaniem spornych gruntów w dobrej kulturze rolnej,
- - art. 5 i 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz Załącznikami II i III do tego Rozporządzenia poprzez odmowę płatności z przyczyn które w prawie Unii Europejskiej ani w ustawie krajowej nie zostały określone jako przesłanki odmowy płatności ani nawet nie zostały uznane za przejaw niezgodności produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną ani za przejaw niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajmowane w tej sprawie.
Skarżący uzasadnił przedstawione zarzuty, dodatkowo w piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. uzupełniającym skargę przedłożył miedzy innymi kserokopię umowy z dnia 26 czerwca 2013 r. zawartą pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a P. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A" P. K., to jest przedsiębiorcą, który kontrolował gospodarstwo rolne skarżącego. Do umowy skarżący przedłożył załącznik nr 5 zawierający wykaz osób, które miały wykonywać zlecane umową zadania.
W rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, co następuje;
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania przedmiotowych płatności bezpośrednich na rok 2013, jak trafnie wskazały organy administracyjne, jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, (zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r. poz 173.). Rozporządzenie rolnośrodowiskowe, obowiązujące na dzień rozstrzygania przez organy Agencji, w wersji sprzed wprowadzeniem nowelizacji z dnia 14.03.2014 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1-4 tego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli min.: 4. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zgodnie z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" (we wszystkich wariantach) jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str.
- 1. z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin.
Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (część II pkt 1 ppkt 2) wymogiem dla wszystkich wariantów realizowanych w pakiecie 2 (rolnictwo ekologiczne) jest:
- 1. prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolna, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.
Z kolei, zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:
- 1) działek rolnych lub
- 2) zwierząt ras lokalnych, lub
- 3) miedz śródpolnych
- - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (ust. 1). Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust.
- 1. jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2).
Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku nie przestrzegania wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (część II pkt 1 ppkt 2) następuje zmniejszeniem przysługującej płatności o 100 % w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona.
Z powyższego wynika, że w sytuacji wystąpienia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów - prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolna, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby - w ramach wariantu 2.5, następuje zmniejszenie przysługującej płatności o 100 % w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona.
Na mocy zaskarżonej decyzji odmówiono przyznania stronie płatności do Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.5 - Uprawy warzywne, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 85,57 ha, ze względu na stwierdzenie na działce B zachwaszczenie upraw, przyznano skarżącemu płatność jedynie do działki A zadeklarowanej we wniosku o powierzchni 10 ha. Wskazano, że w przypadku Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, tego rodzaju uchybienie jest nieprzestrzeganiem wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego: prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochroną gleby.
Uznano w konsekwencji, że w sprawie - wobec udokumentowania tego faktu - niezależnie od przyczyn wystąpienia nieprawidłowości (Prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby), zastosowanie znajduje zmniejszenie płatności, które zostało określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolno środowiskowego - 100% zmniejszenia płatności, stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym dla płatności za rok 2013.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jako udokumentowanie tego faktu - prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochron - Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR we W. wskazał na ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności w dniach 12 i 28.08.2013 r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i 24.09.2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego (protokół nr 9001-00000008290/13), która wykazała nieprawidłowości co do zadeklarowanych powierzchni działek rolnych oraz typów użytkowania, zgłoszonych przez producenta rolnego uprawnionych do otrzymywania płatności rolnośrodowiskowych.
Natomiast, zdaniem skarżącego, co podnosi w odwołaniu jak i w skardze, ta kontrola została przeprowadzona bezprawnie, a dodatkowo wadliwie. Na potwierdzenie tego skarżący dołączył do skargi Załącznik nr 5 do umowy zawartej pomiędzy ARiMR a podmiotem wybranym do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli nr 26/DKM/2013/2610 z dnia 26-06-2013 roku, z podanym wykazem osób (z podaniem ich wykształcenia i uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia w Województwie D. metodą FOTO. Wynika z niego, że nie figuruje wśród nich żadna z osób, które przeprowadziły kontrolę u skarżącego. Z kolei, zdaniem organu Agencji, te zarzuty są bezpodstawne.
W tym stanie istotne jest, czy można w sprawie mówić, w konsekwencji ustaleń przedmiotowej kontroli dokonanej przez ten podmiot zewnętrzny, o udokumentowaniu w sposób niebudzący wątpliwości (nieprawidłowości) uchybień w prowadzeniu produkcji rolnej przez skarżącego.
Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: Czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (ust. 1). Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 1 (ust.2).
Wynika z powyższego, że kontrole na miejscu, w tym dokonywane przez jednostki zewnętrzne – stosownie do art. 30 ust. 2 powyższej ustawy - wykonywane są przez osoby posiadające stosowne imienne upoważnienia i, że takie upoważnienie powinno być udzielone i okazane.
W sprawie, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 3 art. 21 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy rolnośrodowiskowej, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści
Na skarżącym więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazanie dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Niemniej, zgłoszenie takich zastrzeżeń w odwołaniu a następnie podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego i wskazanie dokumentów wskazujących na ich zasadność, rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę.
Jak już wskazano, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, a ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącego nie może być gołosłowne stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne. Wykonanie kontroli w sposób wadliwy, przez osoby nie posiadające stosownego upoważnienia, może mieć wpływ na jej wynik. Kwestia ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia.
W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu wykonana w sprawie przez podmiot zewnętrzny. odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazane działki rolne do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącego, przedstawić poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.
W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dostrzegając powtarzające się w tym zakresie nieprawidłowości w przeprowadzanych na zlecenie Agencji kontrolach, przychylił się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonego w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawach oznaczonych sygnaturą akt: III SA/Wr 843/114, III SA/Wr 842/14, III SA/Wr 841/ 14.
Z tych powodów kontrolowana decyzja podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II ma oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.