Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. wpłynął wniosek "A" Sp. z o.o., (zwanej dalej stroną skarżącą) o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona skarżąca zadeklarowała 45 działek ewidencyjnych położonych w powiatach d. i k. w gminach D., Ł., N. i K. Na 17 działkach rolnych strona skarżąca zadeklarowała realizację programu rolnośrodowiskowego, Pakiet 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania. W deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych wskazała, iż pakiet ten realizuje na [...] ha, jednakże z sumy powierzchni działek rolnych z przypisanym we wniosku pakietem wynikało, że skarżąca zadeklarowała [...]ha.
W dniu [...] czerwca 2013 r. organ I instancji wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na niepodaniu powierzchni działek [...] w granicach działki ewidencyjnej w sekcji VIII wniosku oraz niewskazaniu rośliny uprawianej w plonie głównym na działkach rolnych G i I, w wyniku czego strona skarżąca złożyła jego korektę.
W dniu 1 października 2013 r. strona skarżąca zgłosiła zmianę do wniosku, deklarując nowy pakiet 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy na powierzchni 1,04 ha.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości [...] zł do powierzchni stwierdzonej 58,91 ha. Zgodnie z uzasadnieniem organu kwota zmniejszeń wyniosła 43,20 zł i wynikała ze zmniejszenia działki T o 0,12 ha.
Od powyższej decyzji strona skarżąca wywiodła odwołanie wnosząc o "przywrócenie" pakietu 1.1 na powierzchni 109,16 ha oraz pakietu 8.3.1 na powierzchni wnioskowanej 1,06 ha, wskazując na pomyłkę jaka została popełniona przy wypełnianiu wniosku, a mianowicie nie wpisaniu wariantu 1.1 przy działce R o powierzchni [...]ha. W odniesieniu do wariantu 8.3.1 strona wskazała, iż poplon został zasiany i jest również wpisany w rejestrze rolnośrodowiskowym jak i w planie zarejestrowanym w Brwinowie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) Dyrektor OR ARiMR we W. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nakazującego organom Agencji wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) przyznał stronie skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok w wysokości 21.207,60 zł do powierzchni stwierdzonej 58,91 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał stan faktyczny w sprawie oraz przebieg postępowania wyjaśniając, iż do płatności uwzględniono działki rolne z przypisanym wariantem 1.1. w części szczegółowej wniosku, zawierającej deklaracje działek rolnych. W tej części wniosku strona skarżąca nie zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej działek A, I i R o łącznej powierzchni 55,94 ha. W korekcie wniosku z 18 września 2013 r. skarżąca wycofała z płatności działkę rolną A. Organ I instancji wskazał, iż wobec różnic powierzchni pomiędzy deklaracją pakietów a częścią szczegółową wniosku zobowiązał stronę skarżącą do przedstawienia "Planu działalności rolnośrodowiskowej." Plan dostarczony przez stronę nie został jednak przez organ uznany za wiarygodny dowód w sprawie, gdyż nie był podpisany ani przez doradcę rolnośrodowiskowego, ani też przez samego rolnika.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. wskazał nadto, iż powierzchnia działki T została zmniejszona do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG, natomiast zmiana z dnia 1 października 2013 r. polegająca na dodaniu nowego wariantu 8.3.1 nie mogła zostać uznana, ponieważ została złożona po ostatecznym terminie na dokonywanie tego typu zmian.
Od decyzji tej strona skarżąca również wywiodła odwołanie do organu II instancji, który w pierwszej kolejności w dniu 1 września 2014 r. zobowiązał stronę do dostarczenia posiadanego "Planu działalności rolnośrodowiskowej" z ewentualnymi zmianami lub aneksami oraz do złożenia korekty wniosku w zakresie działki R poprzez wskazanie rośliny uprawianej w plonie głównym. W dniu 22 września 2014 r. strona skarżąca przedłożyła organowi II instancji żądane dokumenty.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawne znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy organ wskazał na okoliczność, że strona skarżąca w swoim wniosku nie zadeklarowała w części VIII wniosku wszystkich działek do płatności rolnośrodowiskowej. Tymczasem deklaracja powierzchni w kolumnie 9 VIII części wniosku po weryfikacji stanowi podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowych.
Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż brak jest podstaw do przyznania stronie płatności w ramach wariantu 1.1. do działki R oraz uznania za skuteczną zmianę do wniosku z dnia 1 października 2013 r. polegającą na dodaniu nowego pakietu 8.
W pierwszej kolejności organ podkreślił, że rolnik może złożyć wniosek o przyznanie płatności po upływie materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku tj. po dacie 15 maja danego roku, jednakże może to uczynić nie później niż 25 dni kalendarzowych po dacie 15 maja, a ponadto opóźnienie skutkuje pomniejszeniem płatności o 1% za każdy dzień roboczy. Skoro zaś w roku 2013 upływ 25 dni kalendarzowych od daty 15 maja 2013 r. przypadał na niedzielę dnia 9 czerwca 2013 r., to ostatecznym dniem, w którym rolnicy mogli złożyć prawnie skuteczny wniosek o płatności lub zmianę dotyczącą użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku, był dzień 10 czerwca 2013 r. (poniedziałek).
Zdaniem organu zmiana do wniosku polegająca na dodaniu nowego wariantu 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy w ramach programu rolnośrodowiskowego została zgłoszona – niezaprzeczalnie - po ostatecznym materialnoprawnym terminie na dokonywanie tego typu zmian tj. po dacie 10 czerwca 2013 r. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że strona skarżąca poplon wysiała i dokonała odpowiednich zapisów w rejestrze działań agrotechnicznych, a nawet to, iż wariant ten został uwzględniony w "Planie działalności rolnośrodowiskowej." Istotny jest bowiem w tym przypadku charakter terminu na złożenie wniosku o płatności i zgłaszania w nim zmian, który to jest terminem materialnoprawnym charakteryzującym się niemożliwością jego przywrócenia.
Na poparcie swego stanowiska organ przywołał przepisy, z których w jego ocenie wynika, że dowolne dokonanie zmian we wniosku zostało ograniczone przez ustawodawcę, który wskazał kiedy i w jakich przypadkach można dokonać poprawek we wniosku. W szczególności przywołał treść § 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz treść art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012, poz. 1164 ze zm.) z którego wynika, że wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu (ust. 3). Wskazał nadto, że w myśl zaś art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Powołując się zaś na treść art. 14 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ podkreślił, że jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.
Dalej organ wywiódł, że analiza treści art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wyklucza możliwość przyznania stronie skarżącej płatności do wariantu 1.1 w przypadku działki R o powierzchni 52,88 ha, ponieważ w deklaracji działek rolnych, gdzie wnioskodawca ma obowiązek przypisać poszczególnym działkom rolnym uprawnienia do płatności w kolumnie 9, brak jest jakiegokolwiek kodu pakietu i wariantu rolnośrodowiskowego. Nie można zatem, zdaniem organu uznać za stroną, że nieprzypisanie kodu wariantu przy działce R jest niewielką pomyłką, gdyż w części wniosku "deklaracja pakietów rolnośrodowiskowych" gdzie znajduje się ogólna powierzchnia wariantu 1.1 uwzględnił powierzchnię tej działki. Zgodnie bowiem z § 10 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu 1 jest przyznawana, jeżeli pakiet ten realizowany jest na obszarze całego gospodarstwa rolnego.
Dlatego też wnioskodawca ma obowiązek realizować zadania i wymogi dla tego pakietu na wszystkich działkach rolnych bez względu na to czy ubiega się czy też nie o płatność do nich. Powyższe – jak podkreślił organ - rodzi zobowiązanie wpisania w deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych całej powierzchni, na której wariant 1.1 jest realizowany.
W ocenie organu, brak deklaracji omawianej płatności przy działce R nie może także zostać uznany za błąd oczywisty, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, bowiem organ I instancji nie mógł na podstawie złożonych dokumentów wykryć, iż strona zgłasza chęć uzyskania omawianej płatności poza wymienionymi i oznaczonymi kodem wariantu działkami rolnymi w sekcji VIII wniosku, co umożliwiłoby organowi ustalenie rzeczywistej woli strony. Odwołano się w tej mierze do treści art. 3 dokumentu roboczego [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczącego koncepcji błędu oczywistego w rozumieniu art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, a stanowiącego, że błąd może być sklasyfikowany jako oczywisty, nawet jeżeli przyczyni się do naliczania wyższej płatności. Decyzja o wystąpieniu takiego błędu musi być podjęta przez właściwy organ władzy na podstawie wszystkich dostępnych faktów i uwarunkowań dla każdego przypadku osobno.
Na tle tych unormowań organ wskazał, że w sprawie, dostępnym faktem dla organu władzy mogą być złożone przez rolnika w biurze powiatowych Agencji dokumenty, aczkolwiek takich zdaniem organu strona skarżąca nie dołączyła do wniosku. Informacja taka mogłaby np. wynikać z oznaczonego kodem pakietu lub wariantu rolnośrodowiskowego załącznika graficznego dla spornej działki, jednakże takiego zdaniem organu również brak w aktach sprawy.
Wreszcie organ II instancji zaakcentował, że strona skarżąca nie zawnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do działki R, co potwierdza złożony i podpisany przez nią wniosek o przyznanie płatności na 2013 rok. Żądanie strony o przyznanie jej płatności w wariancie 1.1 do omawianego areału zostało po raz pierwszy wyartykułowane w odwołaniu z dnia [...] lutego 2014 r., a zatem po upływie opisanych wyżej materialnoprawnych terminów dla dokonania tej czynności. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że płatność do tej działki nie może zostać przyznana. Dlatego też rozpatrzenie wniosku przez organ pierwszej instancji mogło nastąpić jedynie w granicach zawartych w nim deklaracji rodzajów płatności, działek i powierzchni, co jest zgodne z obowiązującym prawem.
Pismem z dnia 28 października 2014 r. strona skarżąca wywiodła do tutejszego Sądu skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1, § 9, § 10, § 11 ust. 1, § 13 i § 13 a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie płatności do obszaru działki R o powierzchni 52,88 ha, pomimo złożenia wniosku o przyznanie płatności do działki R i spełnienie wymogów koniecznych dla otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 1, Wariant 1.1;
- 2) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organy nie uwzględniły, że strona wniosła o przyznanie płatności w ramach Pakiet 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 109,75 ha i przyznały płatność tylko do obszaru 58,91 ha;
- 3) art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 poz. 267) [zwanej dalej kpa], poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organy nie uwzględniły, że strona wniosła o przyznanie płatności w ramach Pakiet 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 109,75 ha i przyznały płatność tylko do obszaru 58,91 ha. Powyższe skutkuje brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną oceną materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji nieuprawnionym uznaniem, że wniosek o przyznanie płatności nie obejmował działki R i przyznanie płatności w mniejszej wysokości niż zawnioskowana. |Tymczasem zdaniem strony skarżącej zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji. W szczególności nieuprawnione było pominięcie przez organy treści żądania Beneficjenta w zakresie wariantu 1.1 do powierzchni 109,75 ha. Ponadto Organy nie uwzględniły zapisów rejestru działalności rolnośrodowiskowej i nie przeprowadziły dodatkowych dowodów na okoliczność treści żądania Beneficjenta;
- 4) art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że wniosek zawierał żądanie przyznania płatności w ramach Pakiet 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 109,75 ha, wskutek czego nieprawidłowo przyznano płatność tylko do obszaru 58,91 ha;
- 5) art. 11, art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie polegające na pominięciu w uzasadnieniu decyzji szczegółowego wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono wniosku o przyznanie płatności w ramach Pakiet 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania dla działki R;
- 6) art. 10 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postpowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również niepoinformowanie jej przed wydaniem decyzji o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego wyjaśnienia i oświadczenia.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca m.in. zarzuciła, że organy nie dokonały analizy całego materiału dowodowego oraz nie dokonały wnikliwej weryfikacji wniosku, w szczególności pominęły okoliczność, że we wniosku o przyznanie płatności w ramach pakietu 1 – "Rolnictwo zrównoważone", wariant 1.1 – "Zrównoważony system gospodarowania" strona wskazała, że zobowiązanie realizuje na powierzchni 109,75 ha i wniosła o przyznanie płatności do tej właśnie powierzchni. Zdaniem strony wezwanie dotyczące uzupełnienia wniosku winno odnosić się nie tylko do działek G i I, lecz powinno obejmować również działkę rolną R. Zdaniem strony, organ, tak ja wezwał do uzupełnienia omyłki dotyczącej działki G i I, zobowiązany był do wskazania, że omyłkowo nie wypełniono kolumny 7 w sekcji VIII wniosku oraz kolumny 9 dla działki R. Wniosek o przyznanie płatności w roku 2013 obejmował również działkę R. Strona skarżąca wskazała, że nie wiedziała, że wpis dotyczący pakietu 1.1. należy powtórzyć w każdej rubryce, w tym w kolumnie 9. Wpisując raz oznaczenie pakietu 1.1 była przekonana, że wskazany on został dla całej działki R. W ocenie strony skarżącej nie ponosi ona odpowiedzialności za to, że organy nie dopełniły swojego obowiązku i nie zweryfikowały w sposób wyczerpujący wniosku, przy uwzględnieniu, że zadeklarowała ona realizację zobowiązania na powierzchni 109,75 ha i wniosła o przyznanie płatności do tej właśnie powierzchni.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza przepisy § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1, § 9, § 10, § 11 ust. 1, § 13 i § 13 a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie przyznanie płatności do obszaru działki R o obszarze 52,88 ha, pomimo złożenia wniosku o przyznanie płatności do działki R i spełnieniu wymogów koniecznych dla otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 1, wariant 1.1.
Ponadto, zdaniem strony skarżącej organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organy nie uwzględniły, że strona skarżąca wniosła o przyznanie płatności w ramach Pakiet 1 - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 109,75 ha i nieprawidłowo przyznały płatność tylko do obszaru 58,91 ha. W ten sposób organy nie uwzględniły w całości żądania strony w odniesieniu do deklarowanej powierzchni w zakresie pakietu 1.1., gdyż płatność została przyznana jedynie do obszaru 58,91 ha, z pominięciem działki R o powierzchni 52,88 ha. Brak w kolumnie 9 i niezgodność sumy powierzchni działek oraz całkowitej powierzchni zgłoszonej do płatności w ramach wariantu 1.1 nie został wyjaśniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. Poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.).
Dokonana zgodnie z tymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszeń prawa procesowego bądź norm prawa materialnego.
Zasadniczą podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 173), zwana dalej w skrócie "ustawą", a także rozporządzenie wykonawcze do tego aktu w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwane poniżej "rozporządzeniem"), nadto uregulowania prawa unijnego zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L.2009. 316.65; zwane dalej rozporządzeniem 1122/2009).
W rozpatrywanej sprawie sporną kwestią między organem a stroną skarżącą jest ustalenie, czy zasadnie organ nie przyjął do tej płatności w pakiecie 1 "Rolnictwo zrównoważone", wariant 1.1 ("Zrównoważony system gospodarowania") działki R o areale 52,88 ha oraz czy prawidłowo uznał za bezskuteczną zmianę wniosku o przyznanie pomocy finansowej polegającą na dodaniu przez skarżącego nowego pakietu 8 - w wariancie 8.3.1. "Międzyplon ścierniskowy". W rezultacie organ przyznał płatność w pomniejszonej wysokości jedynie do 58, 91 ha.
Jak wynika z lektury akt administracyjnych i prawidłowych ustaleń organu w rozpoznawanej sprawie, skarżący w dniu 15 maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Skarżąca spółka we wniosku zadeklarowała jedynie powierzchnię 59,03 ha dla 17 działek w wariancie 1.1 pakietu 1. Niewątpliwie w części VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" w zakresie spornej działki R, w pozycji określonej jako " Dane do programów rolnośrodowiskowych" (kolumny 7-9) nie złożyła deklaracji co do oznaczenia rośliny uprawnej ani nie podała numeru wariantu/ opcji. Ogólną zaś powierzchnię 109,75 ha dla wariantu 1.1 pakietu 1 wymieniła tylko w załączniku do wniosku zatytułowanym jako "Deklaracja pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007 – 2013 w roku 2013" – w kolumnie 4.
W tym stanie faktycznym kwestią wymagającą rozważenia jest okoliczność, czy nieprzypisanie we wniosku żadnego wariantu dla działki R, stanowi oczywisty błąd, o którym mowa w przepisie art. 21 rozporządzenia 1122/2009, umożliwiającym wnioskodawcy poprawienie wniosku w każdym czasie. Zgodnie z brzmieniem art. 21 cytowanego rozporządzenia, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Wymienione w tym artykule przepisy art. 11-20 regulują terminy składania wniosków pomocowych (art. 11), treść wniosków oraz wymagania szczególne jakie muszą spełniać (art. 12, 13, 16, 17, 18), a także dopuszczalność uproszczenia procedur (art. 20). Na uwadze należy mieć także – celem interpretacji tych norm, zwłaszcza w kontekście wykładni celowościowej – postanowienia preambuły do komentowanego rozporządzenia.
Zgodnie z pkt 26 preambuły, w przypadku gdy wnioski o przyznanie pomocy zawierają oczywiste błędy, w każdej chwili powinna istnieć możliwość ich sprostowania. Według pkt 75 zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania, z kolei pkt 93 stanowi, że obniżki oraz wykluczenia związane x kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie.
Dla ustalenia rozumienia pojęcia błędu oczywistego można posiłkowo odwołać się także do przywołanego przez organ dokumentu Komisji Europejskiej nr AGR 49533/2002 z dnia 5 czerwca 2002r., zgodnie z którym za "oczywistą omyłkę" uznaje m.in. błędy o czysto pisarskim charakterze (literówki), błędy powstałe w wyniku obrócenia liczb, błędy w numerze obrębu czy gminy, w rejestrze, błędy w numerach sąsiadujących działek. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013r., II GSK 942/12, zwrócił uwagę że w art. 21 rozporządzenia 1122/2009 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku", nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżąca wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowe w sposób opisany powyżej nie popełniła "oczywistego błędu" w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Za błąd taki nie może być uznany brak deklaracji wariantu dla danej działki we wniosku pomocowym. Zgłoszenie konkretnej działki i otrzymanie następnie pomocy rolnośrodowiskowej do tej działki następuje według deklarowanego przez rolnika wariantu. Rolnik bowiem sam dokonuje wyboru działań rolnośrodowiskowych spośród pakietów rolnośrodowiskowych podzielonych na liczne warianty, które z kolei zawierają szczególne wymagania, wykraczające ponad wymagania podstawowe i sam wskazuje, na jakich konkretnie działkach (gruntach) i na jakiej ich powierzchni będzie te warianty realizował.
Wskazanie wariantu dla każdej z działek rolnych deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, jest istotną częścią wniosku i oznacza zgłoszenie żądania w tej materii. Informacje tego rodzaju nie mogą być pomijane, czy też różnorako interpretowane w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się na ich podstawie przyznania płatności. Tego typu dane bezpośrednio oddziałują bowiem na sferę prawną wnioskodawcy. W zaistniałej sytuacji organ nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie analizy treści samego wniosku, ponieważ na etapie składania wniosków kontrola ma jedynie charakter formalny i nie może ingerować w sferę materialnoprawną i będącą skutkiem wyrażenia woli wnioskodawcy. Tym bardziej, że jak zauważył organ odwoławczy, według § 10 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest dla pakietu 1 (bez względu na to czy wnioskodawca ubiega się o płatność) przyznawana tylko, gdy jest on realizowany na obszarze całego gospodarstwa rolnego, co skutkuje koniecznością wykazania w wymienionym załączniku do wniosku całkowitej powierzchni, lecz nie obliguje do faktycznego deklarowania w samym wniosku konkretnej działki wchodzącej w skład gospodarstwa.
Wymogi pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" odnoszą się do wszystkich użytków w gospodarstwie, jednak płatność rolnośrodowiskowa przyznawana jest jedynie do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne.
Organ nie może dociekać jaką powierzchnię gospodarstwa rolnego i do jakich wariantów ma intencję zgłaszać wnioskodawca. Postępowanie nie toczy się z urzędu, lecz wymaga oświadczenia woli strony i toczy się na jej wniosek, którego zakres żądania określa samodzielnie strona (wnioskodawca). To na stronie skarżącej, jako wnioskodawcy, ciąży odpowiedzialność za prawidłowość nie tylko formalną, lecz przede wszystkim merytoryczną złożonego wniosku. Błędem oczywistym wniosku pomocowego mogą być tylko braki wniosku związane z techniką jego wypełnienia (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 624/09, CBOIS.nsa.gov.pl).
Brak zgłoszenia danej działki we wniosku pomocowym do określonego wariantu nie może być zatem oceniany jako błąd oczywisty, lecz jako – choćby pod wpływem niezamierzonego błędu (niemającego waloru "oczywistego") - brak deklaracji (żądania), czyli niezłożenie oświadczenia woli strony o otrzymanie dopłaty z określonego tytułu. Ewentualne późniejsze zgłoszenie takiej działki może być uznane, zależnie od okoliczności sprawy, jedynie za poprawkę, czyli rozszerzenie zakresu żądania pierwotnego wniosku, tudzież zgłoszenie nowego wniosku, albowiem dotyczy sfery materialnoprawnej i nie może być poczytane jako kategoria sprostowania błędu oczywistego. Ewentualne poprawki, uzupełnienia wniosków, jeżeli nie mieszczą się w kategorii błędu oczywistego – mogą być wprawdzie zgłaszane, lecz nie w każdym czasie. Przesłanki takiego przyjęcia wynikają z pkt 28 preambuły rozporządzenia 1122/2009, w świetle którego przestrzeganie terminów składania przez rolników wniosków o przyznanie pomocy, poprawy wniosków o pomoc obszarową oraz składania dokumentów uzupełniających, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy.
Dlatego też, o czym mowa w pkt 29 preambuły, należy ustanowić przepisy dotyczące terminów, w ramach których będą przyjmowane spóźnione wnioski. Należy ponadto stosować zmniejszenie płatności, aby zachęcić rolników do przestrzegania tych terminów. Terminowe składanie przez rolników wniosków o uprawnienia do płatności jest dla państw członkowskich niezbędne w celu terminowego ustalania tych uprawnień. Składanie wniosków po wyznaczonym terminie powinno zatem być dozwolone jedynie w zakresie dodatkowych terminów, podobnych jak w przypadku składania po wyznaczonym terminie wszelkich wniosków o przyznanie pomocy. Z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej oraz sytuacji wyjątkowych, należy stosować zniechęcający poziom zmniejszeń. W tym celu legislator unijny w cytowanym rozporządzeniu 1122/2009, w artykule 23 wyraźnie określił, że poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, a jak określono w ust. 1 akapit trzeci art. 23, jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych (od ustalonego w państwie członkowskim terminu na złożenie wniosku), wniosek uznaje się za niedopuszczalny.
Podobnie przedstawia się uregulowana w art. 24 kwestia złożenia spóźnionego wniosku, gdyż jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a rolnikowi nie przyznaje się żadnych uprawnień do płatności. Wyjątki od tych reguł dotyczą wyłącznie przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, które wszakże w sprawie nie zaistniały.
Trafnie organ wywiódł na tym tle, że w 2013 roku ostateczny termin o charakterze materialnoprawnym, a zatem nie podlegającym przywróceniu (uwzględniającym dopuszczalne opóźnienie wynoszące 25 dni), przypadał na dzień 10 czerwca 2013 roku. Tym samym, jeśli nawet potraktować, że strona skarżąca zgłosiła żądanie o przyznanie płatności w omawianym wariancie do działki R, to nastąpiło to dopiero w odwołaniu złożonym w dacie 19 lutego 2014 r., analogicznie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że zmiana wniosku przez zgłoszenie nowego pakietu 8 (wariant 8.3.1. "Międzyplon środowiskowy") została złożona do organu 1 października 2013 r. W tej sytuacji w obu przypadkach nastąpiło to po upływie opisanego wyżej terminu dla skutecznego złożenia wniosku lub wprowadzenia zmian (poprawek) do wniosku.
Również wynikająca z przepisu art. 73 rozporządzenia 1122/2009 możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż jeżeli nawet pierwotnie strona skarżąca miała zamiar deklarowania działki R we wniosku, to trudno znaleźć usprawiedliwienie dla niestarannego wypełnienia wniosku przez ten profesjonalnie przecież prowadzący działalność rolniczą podmiot, co jest widoczne przy wstępnej ocenie wypełnionego formularza wniosku, zawierającego poprawki i skreślenia.
Organy nie dopuściły się naruszenia norm prawa procesowego, a w szczególności z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej statuowanej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W konsekwencji ustawodawca zrezygnował także z reguły postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie natomiast do treści art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca z takimi żądaniami nie występowała. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia normy art. 10 § 1 k.p.a.
Wbrew przekonaniu strony skarżącej uzasadnienia obu decyzji spełniają wymogi prawidłowego motywowania przesłanek faktycznych oraz prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Przeanalizowano w dostatecznym stopniu zebrany materiał dowodowy. Nie uchybiono więc normom wyrażonym w art. 11, art. 12 § 1 k.p.a., art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
| W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa procesowego lub materialnego, skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a |