Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r. (nr BP023.8110.4.2022.Am/PO) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z § 13zo ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, z uwagi na złożenie wniosku po terminie.
Na niniejsze postanowienie Z. M. (dalej: skarżący) wywiódł zażalenie, po rozpoznaniu którego Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. (nr 9001-00000007548/22), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu ww. postanowienia w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej określono w § 13zo rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. Pomoc jest przyznawana na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13zo ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r.). Wniosek ten składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego (§ 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r.). W przypadku złożenia wniosku po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 13zo ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r.).
W ocenie organu II instancji termin wskazany w § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. jest terminem materialnym (a nie jak twierdzi skarżący terminem procesowym), a zatem nie podlega przywróceniu bez względu na to jakie przyczyny spowodowały, że strona temu terminowi uchybiła.
Organ II instancji podniósł (w szczególności), że skarżący nadał wprawdzie wniosek w placówce pocztowej przed upływem 31 maja 2022 r., jednakże zgodnie z brzmieniem § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r., za datę złożenia uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Ponieważ wpływ wniosku do kancelarii BP ARiMr we Wrocławiu nastąpił 1 czerwca 2022 r., to zdaniem organu II instancji uznać należy, że złożenie wniosku nastąpiło z uchybieniem terminu materialnoprawnego wyznaczonego na podstawie ww. przepisu. Upływ terminu materialnoprawnego na złożenie wniosku o pomoc spowodował natomiast wygaśnięcie uprawnienia skarżącego do uzyskania takiej pomocy, a tym samym spowodował, że wniosek ten (jako spóźniony) nie mógł odnieść skutku zgodnie z § 13zo ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego podniesionej w zażaleniu, organ II instancji podniósł, że w art. 57 k.p.a. wprowadzone zostały ogólne zasady dotyczące obliczania terminów, jednakże przepisy szczegółowe mogą wprowadzić inne, szczególne uregulowania. Unormowanie zawarte w § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. zdanie drugie stanowi właśnie przykład tzw. lex specialis, które ma pierwszeństwo przed prawem ogólnym (lex generalis). To szczegółowe unormowanie zastępuje prawo ogólne w zakresie zasad obliczania terminów. Tym samym z brzmienia § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r., które wprost stanowi, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji, ogólny przepis wynikający z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie.
Pismem z dnia 3 października 2022 r. skarżący wywiódł od niniejszego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż termin wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 stycznia 2015 r. jest terminem prawa materialnego, w sytuacji gdy wszelkie terminy dotyczące składania wniosków, próśb, zażaleń oraz odwołań są terminami procesowymi, które podlegają przywróceniu;
- 2) naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej został złożony z przekroczeniem terminu wskazanego w rozporządzeniu, podczas gdy w świetle obowiązujących reguł procesowych wniosek ten został nadany w polskiej placówce pocztowej, co – zdaniem skarżącego – jest równoznaczne ze złożeniem go u adresata;
- 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jakie fakty zostały uznane przez organ za udowodnione, na jakich dowodach oparto postanowienie oraz wskazania powodu dla którego odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a
Rozpoznając wniesioną w sprawie skargę w oparciu o przywołane powyżej kryteria Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienia odpowiadają bowiem, zdaniem Sądu, przepisom prawa.
Należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Kontroli Sądu poddane zostało kończące postępowanie postanowienie Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, z uwagi na złożenie wniosku po terminie. Podstawę prawną wydania tego postanowienia stanowiły art. 61a § 1 k.p.a. oraz § 13zo ust. 4 rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r.
Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zdaniem Sądu jako prawidłowe należało uznać stanowisko organów obu instancji, że w sprawie zaistniała wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na okoliczność, że postępowanie z wniosku skarżącego na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, nie mogło zostać wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia tego wniosku.
Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z § 13zo ust. 1 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., w 2022 roku Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
- 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
- 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014,
- 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19,
- 4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r.
- - na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.
Zgodnie z § 13zo ust. 2 tego rozporządzenia, pomoc powyższa jest przyznawana:
- 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej;
- 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 7-9.
Wniosek producent rolny składa raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego (§ 13zo ust. 3 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.). W przypadku złożenia wniosku po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 13zo ust. 4 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stan faktyczny sprawy był bezsporny. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Z akt sprawy wynika – w sposób niebudzący wątpliwości – że wniosek skarżącego został nadany listem poleconym w dniu 31 maja 2022 r., jednakże wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu w dniu 1 czerwca 2022 r., a zatem po upływie terminu na jego złożenie, co wynika z treści § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.
Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że organy naruszyły w sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Przepis ten nie mógł mieć bowiem zastosowania w sprawie co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze wskazać należy, że pojęcie "termin" jest określeniem wieloznacznym, może być rozumiany jako ściśle określona data (jak w sprawie) lub określony przedział czasowy, okres na dokonanie konkretnej czynności. Przepisy zawarte w rozdziale 10 k.p.a. "Terminy", w szczególności powołany przez stronę w skardze art. 57 k.p.a., dotyczą terminów rozumianych, jako okres, w którym należy dokonać jakiejś czynności np.: wnieść odwołanie od decyzji. Regulacje te odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. (por. dor. hab. R. Stankiewicz w Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck, wydanie 5, str. 562-563), czyli do terminów o charakterze procesowym. Przepisy te nie dotyczą natomiast terminów materialnoprawnych, rozumianych jako określonej chwili, wyznaczonych do dokonania określonej w nich czynności w celu urzeczywistnienie przysługującego stronie uprawnienia.
A z takim właśnie terminem (terminem materialnym, a nie terminem procesowym) – wbrew zarzutom skargi – mamy do czynienia w sprawie. I dlatego też w sprawie nie mógł mieć zastosowania ogólny przepis zawarty w art. 57 k.p.a., a tym samym nie sposób uznać aby organy uchybiły przepisom poprzez jego niezastosowanie.
Po wtóre, stosowanie przepisu art. 57 k.p.a. wyłącza wprost przepis szczególny, tj. § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. Pomoc producentom rolnym, którym zagraża utrata płynności finansowego w związku z epidemią COVID - 19 została wprowadzona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - zmianą tego rozporządzenia z 17 marca 2022 roku (Dz. U. z 2022 r. poz. 642). Rozporządzenie to wydane zostało z kolei na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019, poz. 1505 ze zm.). W tej ustawie określone zostały natomiast szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepis ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.
81. Zatem przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji z zakresu właściwości Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tylko, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej.
A przykładem przepisów odrębnych, wykonawczych jest właśnie mający zastosowanie w sprawie § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten – w sposób samodzielny – wyznacza określony wskazanym w nim dniem kalendarzowym termin materialnoprawny na dokonanie czynności polegającej na złożeniu wniosku o dofinansowanie, wskazując równocześnie, że o jego zachowaniu decyduje wpływ wniosku do organu przed upływem tej daty. Z uwagi właśnie na odrębną regulację dotyczącą daty skutecznego złożenia wniosku wynikającą z § 13zo ust. 3 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.
Dlatego też jako prawidłowe należało – zdaniem Sądu – uznać stanowisko organów, zgodnie z którym uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, stąd nie ma też przedmiotu postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego postępowanie nie może być wszczęte.
Końcowo wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia przez organy obu instancji wskazanego przez skarżącego art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z uzasadnień postanowień tych organów wynika wprost "jakie fakty zostały przez organ uznane za udowodnione", w tym przede wszystkim data nadania w urzędzie pocztowym "Kobierzyce" wniosku o pomoc, której zresztą nie podważa sam skarżący. Uzasadnienie faktyczne jest zwięzłe, ale dla kontroli Sądu wystarczające. A uzasadnienie prawne, zdaniem Sądu, jest trafne, i opiera się na odpowiednich podstawach, szczegółowo przez organ powołanych. Organy II instancji odniósł się nadto do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, co znalazło swój wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Skoro bowiem z zebranego materiału dowodowego bezopornie wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej wpłynął do organu 1 czerwca 2022 r., a więc po upływie - materialnego terminu określonego w § 13zo ust. 3 rozporządzenia - to w konsekwencji tego organy prawidłowo - w oparciu o art. 61 a §1 k.p.a. - odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.