Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.(dalej: SKO, Kolegium) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: Prezydent), wymierzającą J. O. (dalej: strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 8.200 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. D. w J., w dniach 30.08.2018 r. - 9.10.2018 r., o pow. 20 m². Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1-6, 8 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. - dalej: u.d.p.).
Z akt sprawy wynika, że strona wystąpiła o umieszczenie kiosku spożywczego w pasie drogowym ul. D. w J. (o pow. 20 m2). Decyzją z [...] maja 2016 r., Prezydent zezwolił na zajęcie pasa drogowego w okresie od 23 maja 2016 r. do 23 maja 2017 r. i ustalił stosowną opłatę. W dniu 13 sierpnia 2018 r. przeprowadzono wizję w terenie. Stwierdzono, że - bez zgody zarządcy drogi - nielegalnie zajmowana jest część w/w pasa drogowego przez dwa należące do strony pawilony handlowe (nr 14A i 14B). Pismem z 13 sierpnia 2018 r., wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie nieprzedłużenia zajęcia pasa drogowego i do bezzwłocznego zaprzestania naruszania prawa przez usunięcie pawilonów. W dniu 30 sierpnia 2018 r. ponownie dokonano wizji lokalnej potwierdzając nielegalne zajęcie pasa drogowego. Pismem z 30 sierpnia 2018 r., zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w związku z nielegalnym zajęciem pasa drogowego i wezwano do natychmiastowego zaprzestania naruszania prawa przez doprowadzenie miejsca zajęcia pasa drogowego do stanu pierwotnego (usunięcia obiektów).
Poinformowano, że do tego czasu będą naliczane kary w wysokości 10-krotności należnej opłaty. Strona nie złożyła wyjaśnień. W związku z powyższym - decyzją z [...] października 2018 r. - Prezydent orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Motywował, że strona samowolnie (bez wymaganego zezwolenia) zajęła pas drogowy w okresie od 30.08. do 9.10.2018 r. i że na tej podstawie nałożono na nią karę pieniężną w wysokości stanowiącej iloczyn 41 dni, 20 m2 i 1 zł/dzień/m2, co dało kwotę 8.200 zł.
W odwołaniu, strona zarzuciła pominięcie w postępowaniu jej pełnomocnika oraz faktu, że nie jest jedyną właścicielką budynków posadowionych przy ul. D. (poinformowała, kto jest ich współwłaścicielem). W ocenie strony, decyzja winna zostać wydana w stosunku do obu współwłaścicieli.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - wydając skarżoną decyzję - SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Uzasadniając, Kolegium pierwotnie przeanalizowało przepisy u.d.p. traktujące o kwestiach związanych z zajęciem pasa drogowego. Dostrzegło, że karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym, za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. SKO uznało, że decyzja odpowiada prawu materialnemu i nie narusza procedury a stawiane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Stwierdziło, że okoliczności sprawy potwierdzają, że strona zajmuje pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, co ustalono w toku wizji w terenie. Podało, że faktem jest, że wcześniej strona posiadała stosowne zezwolenie, jednak zezwolenie to wygasło 23 maja 2017 r. a strona nie występowała o nowe. Odnotowało, że wobec niewątpliwych ustaleń w przedmiocie zlokalizowania przez stronę punktów handlowych o pow. 20 m2 w pasie drogowym ul. D., przy braku stosownego zezwolenia, przyjąć trzeba, że zaistniały podstawy do wymierzenia stronie kary na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. Dalej SKO zauważyło, że brak jest dowodu potwierdzającego ustanowienie przez stronę pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji. Za niewystarczające uznało - sprzeczne w swej treści - oświadczenie strony zawarte w piśmie stanowiącym odwołanie. Podkreśliło, że pełnomocnik został prawidłowo ustanowiony przez stronę dopiero na etapie odwołania. Jako chybiony oceniło zatem zarzuty braku doręczania korespondencji pełnomocnikowi strony i pominięcia pełnomocnika w postępowaniu. Następnie Kolegium stwierdziło, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że obiekty pozostają we współwłasności. Zaakcentowało, że z informacji uzyskanej z Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru UM J. wynika, że strona jest jedynym właścicielem obiektów. Wyraziło pogląd, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałby inny stan prawny. Podsumowało, że niezasadny jest zarzut braku skierowania decyzji do współwłaścicieli. Końcowo Kolegium wywiodło, że niezasadne jest twierdzenie strony wskazujące na fakt - rodzącego u niej stres - nękania jej przez Prezydenta. W skardze, skarżąca powieliła zarzuty z odwołania. Dodatkowo wskazała na błędne przyjęcie, że wystąpiła o umieszczenie kiosku w pasie drogowym. Wniosła o uchylenie decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Przesłane przez SKO wraz z odpowiedzią na skargę i stanowiące podstawę wyrokowania akta tej sprawy nie pozwalają na ocenę, czy nałożona na skarżącą kara pieniężna jest prawidłowa.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca wymierza w formie decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności pobieranej opłaty. Ów przepis stanowił w sprawie materialno-prawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Sam wymiar w/w kary winno poprzedzić postępowanie, które czyni zadość zasadom procesowym określonym w K.p.a., w tym dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją zasady te zostały naruszone.
W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten koresponduje z wymogiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego winno być poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami - m.in. - co do przebiegu granic pasa drogowego, który został nielegalnie zajęty, jak i podmiotu, który dokonał zajęcia. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest natomiast dowodów pozwalających na stwierdzenie, że ustalenia organów w tym zakresie miały podstawę dowodową (w aktach na próżno jest szukać np. informacji uzyskanej z Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru UM J., z której rzekomo wynika, że strona jest jedynym właścicielem obiektów znajdujących się nielegalnie w granicach pasa drogowego).
W konsekwencji powyższego, decyzja SKO - poza w/w - narusza także art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy.
Dalej Sąd zauważa, że w sprawie całkowicie pominięto także regulacje Działu IVA K.p.a. "Administracyjne kary pieniężne", dotyczące np. odstąpienia od nałożenia kary.
Utrzymując, w tej sytuacji, w mocy decyzję organu I instancji, SKO niewątpliwie naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego zastosowanie w sprawie. Sąd podziela natomiast stanowisko SKO, że brak jest dowodu potwierdzającego ustanowienie przez skarżącą pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji. Za potwierdzające ustanowienie w tym postępowaniu przez stronę pełnomocnika nie sposób uznać - sprzecznego w swej treści - oświadczenia strony zawartego w piśmie stanowiącym odwołanie. Słusznie przyjęło SKO, że pełnomocnik został prawidłowo ustanowiony przez stronę dopiero na etapie odwołania. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi dotyczący uporczywego pomijania pełnomocnika strony w postępowaniu. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd
- - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić w/w wskazania Sądu i skompletować materiał dowodowy w sposób umożliwiający ewentualną ocenę zasadności nałożenia na stronę skarżącą spornej kary. Trzeba także wziąć wzgląd na regulacje Działu IVA K.p.a. "Administracyjne kary pieniężne".