Uzasadnienie
K. spółka jawna (dalej: skarżąca, strona, spółka) złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – na formularzu RDZ-B7 – wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w branżach określonych w rozporządzeniu za miesiące grudzień 2020 r. oraz styczeń 2021 r. We wniosku wskazała jako przeważającą działalność gospodarczą wg PKD pozycję nr 55.10.Z, według stanu na dzień 31 marca 2021 r. Oświadczyła ponadto, że przychód z przeważającej działalności uzyskany w marcu 2021 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r.
Decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. (nr 470000/71/229576/2021/RDZ-B7/3) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia ZUS wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371, dalej: "rozporządzenie", "rozporządzenie COVID-19") oraz w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm., dalej: "u.s.u.s.").
W uzasadnieniu decyzji ZUS przytoczył treść § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wskazując, że jednym z warunków otrzymania pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest złożenia oświadczenia, że przychód z prowadzonej działalności uzyskany w jednym z dwóch miesięcy przed tym, w którym złożony został wniosek, był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r. W przypadku spółki nie można stwierdzić, że spadek przychodu wynika z działalności wskazanej na dzień 31 marca 2021 r., ponieważ w lutym 2020 r. skarżąca prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 43.22.Z. Pozostała działalność – jak wskazał dalej organ – również nie była prowadzona z kodem wskazanym we wniosku, tj. 55.10.Z.
Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ZUS decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. (nr 470000/71/275859/2021) utrzymał w mocy zaskarżoną przez stronę decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu. Podkreślił jednocześnie, że nie został spełniony warunek dotyczący spadku przychodów z działalności przeważającej uprawniającej do zwolnienia z opłacania składek za wskazany we wniosku okres, ponieważ w okresie porównawczym (luty 2020 r.) ta działalność nie była prowadzona przez skarżących.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 10 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 31zy i art. 31zo ustawy COVID-19 poprzez ich niezastosowanie i wadliwe ustalenie, że skarżąca nie jest uprawniona do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. pomimo, iż spełnia ona przesłanki do takiego zwolnienia określone w przywołanych przepisach;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie i zbadanie stanu faktycznego sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli:
- – i poddaniu złożonego przez skarżącą spółkę wniosku kryteriom, które wprost z przepisów umożliwiających zwolnienie nie wynikają, lecz są elementem dowolnych ustaleń i interpretacji organu;
- – przy braku jakiejkolwiek analizy przez organ przychodów skarżącej spółki w okresach porównawczych, celem określania wysokości, przyczyn i składników spadku przychodów i podjęcie w tym zakresie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego;
- – przy braku wzięcia pod uwagę całości okoliczności w sprawie, w tym w szczególności deklaratoryjnego charakteru wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego w zakresie zmian umowy spółki jawnej, braku odpowiedzialności skarżącej za przekazanie danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym do Urzędu Statystycznego, a nadto braku odpowiedzialności skarżącej co do czasu i terminu dokonania wpisu do systemu Krajowego Rejestru Sądowe, a tym samym przesłania tych informacji do systemu Urzędu Statystycznego.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzają ją decyzji ZUS z dnia 7 czerwca 2021 r., a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w będącym podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia COVID-19. Zgodnie z tymi przepisami – w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz w odniesieniu do zwolnienia przysługującego za wskazany okres – zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z – którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
W myśl z kolei § 10 ust. 3 rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1-2b, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
Jak Sąd wskazał, powodem odmowy zastosowania zwolnienia w sprawie jest niespełnienie przesłanki zwolnienia dotyczącej spadku przychodów z działalności przeważającej uprawniającej do zwolnienia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., ponieważ w okresie porównawczym, tj. we lutym 2020 r., działalność oznaczona kodem PKD 55.10.Z nie była przez spółkę prowadzona. Strona ustalenie to konsekwentnie kwestionuje, wskazując, że prowadzi dwa rodzaje działalności dominującej, tj. działalność hotelarską oraz szeroko rozumianą działalność budowlaną, przy czym działalność pierwszego rodzaju prowadzi od roku 2013.
W sprawie nie jest ponadto sporne, że na dzień 31 marca 2021 r. skarżąca prowadziła przeważającą działalność o kodzie PKD 55.10.Z uprawniającą do zwolnienia. Sporne jest to, czy w lutym 2020 r. prowadziła taką działalność, bowiem ten okres organ przyjął do porównania spadku przychodów warunkującego zwolnienie.
Z przywołanych przepisów rozporządzenia jasno wynika, że obowiązek weryfikacji prowadzenia działalności wg kodu PKD oceniany jest na podstawie rejestru REGON wg danych jednoznacznie określony przez prawodawcę dzień, w sprawie jest to dzień 31 marca 2021 r.
Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że organ ma obowiązek weryfikacji oświadczenia płatnika w zakresie przeważającej działalności, by zapewnić prawidłową realizację celu ustawy i delegowanego na jej podstawie rozporządzenia. Cel ten wynika z ustawy COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569). Rozwiązania tam przyjęte, a następnie kontynuowane kolejnych pakietach, w tym oparte na treści § 10 ust. 1 rozporządzenia, wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej.
Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (dostępne: gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255, tzw. Tarcza Antykryzysowa 6.0) wynika m.in. delegacja do przedłużenia zwolnienia z opłacania składek w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, jeżeli będzie tego wymagała sytuacja a jednocześnie będą na to pozwalały finanse budżetu państwa.
Ponadto w branżach, które ustawodawca (i wskutek delegacji – Rada Ministrów) – na podstawie odpowiedniej decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej pomoc publiczną - uznał za szczególnie narażone na negatywne skutki COVID-19 podmioty zaliczające się do takich sektorów, mając trudności z opłacaniem danin, mogą zakończyć swoją działalność, co dodatkowo utrudni lub uniemożliwi im powrót do obiegu gospodarczego.
Jest też oczywiste, że skuteczność wsparcia zależy od szybkości jego udzielenia, co uzasadnia przyjętą w ustawie oraz rozporządzeniu COVID-19 uproszczoną procedurę, tzn. w założeniu - bez prowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego.
Z drugiej jednak strony taka uproszczona procedura nie może prowadzić do wykluczenia podmiotów uprawnionych do udzielenia wsparcia, a zatem podmiotów, które faktycznie prowadzą przeważającą działalność w branży, której dotyczy zwolnienie z § 10 ust. 1 rozporządzenia. Przeczyłoby to celowi ustawy i tym samym rozporządzenia, a przez to – w istocie pomocy publicznej, którym jest to zwolnienie. Wymaga to wówczas podjęcia czynności wyjaśniających przez organ, by nie dopuścić do naruszenia zasady niedyskryminowania podmiotów w udzielaniu pomocy publicznej.
Mając zaś na względzie argumentację organu w zakresie odmowy zwolnienia, znaczenie ma charakter wpisów w rejestrze REGON i wobec tego – ustawa z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 995 ze zm., dalej: u.s.p.). Dotyczy to zarówno w przypadku oceny warunku prowadzenia przeważającej działalności na konkretnie wskazany przez prawodawcę dzień (§ 10 ust. 3 rozporządzenia), jak i w ogóle ustalenia przeważającej działalności podmiotu.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prawny wyrażony w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 965/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 985/21; z dnia z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 614/20, z dnia z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 472/21; z dnia 6 października 2022 r., III SA/Wr 345/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Pogląd tam przedstawiony Sąd w składzie orzekającym przyjmuje za własny.
Dla ustalenia, co oznacza "przeważająca działalność" należy odwołać się do art. 42 ust. 3 pkt 4) u.s.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wpisowi do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej ustawie o statystyce również nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.
Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności określa natomiast § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: "rozporządzenie o metodologii"). Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia o metodologii stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy.
Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (pkt 1). Zaś w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla:
- a) działalności wpisanej do CEIDG,
- b) działalności rolniczej,
- c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku
- - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (pkt 3).
A zatem na gruncie przedstawionego uregulowania prawnego, możliwym sposobem odkodowania terminu "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując firmę.
Tym samym należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi określonej w § 10 ust. 1 rozporządzenia, to płatnik składek prowadzący przeważającą działalność na dzień 31 marca 2021 r. według podanego w tym przepisie kodu PKD, a przeważająca działalność jest ustalana na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Po takim odkodowaniu pojęcia "przeważająca działalność" dalej konieczne jest odniesienie się do charakteru wpisów w rejestrze REGON.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN) w tym zakresie. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 (dostępne w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo) Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził ponadto, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp.
Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki wydane zostały na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN, wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych.
Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej.".
Opisany charakter wpisu do rejestru i jego znaczenie jest istotne dla właściwego odczytania § 10 ust. 1 rozporządzenia. Wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozumienie regulacji, stanowiącej podstawę prawną zwolnienia we wnioskowanym przez skarżących okresie, jest wadliwe i w nieuzasadniony sposób pomija zagadnienie faktycznej przeważającej działalności podmiotu, a przez to nie realizuje celu ustawy COVID-19. Podkreślenia wymaga, że cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD oraz ponoszące określone straty w przychodach w przewidzianym w przepisach okresie.
Sąd ponownie podkreśla przy tym, że wymóg prowadzenia danej działalności (według konkretnego PKD) jako przeważającej ustawodawca powiązał wyłącznie z określoną datą (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 207/22, CBOSA). W sprawie jest to dzień 31 marca 2021 r.
Uwzględniając powyższe, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu i nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Właściwa wykładnia § 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia wymaga, aby organ umożliwił stronie wykazanie prawa do zwolnienia, w tym w zakresie przeważającej działalności, niezależnie od wpisu w rejestrze REGON. Wynikający z decyzji sposób weryfikacji spełnienia kryterium zwolnienia nie może bowiem prowadzić do niedopuszczalnego wykluczenia podmiotów objętych prawem zwolnienia, ani do dyskryminacji podmiotów, które w rzeczywistości spełniają warunki do udzielenia pomocy publicznej.
Prawidłowa wykładnia § 10 ust. 1 rozporządzenia ma doniosłe znaczenie również w kontekście celu przepisów antykryzysowych, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Podkreślenia wymaga, że cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD oraz ponoszące określone straty w przychodach w przewidzianym w przepisach okresie.
Uwzględniając powyższe, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu i nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Kontrola legalności prowadzi też do wniosku o naruszeniu przez organ przepisów prawa procesowego.
Sąd zauważa bowiem, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19, art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei na podstawie art. 79a k.p.a organ ma obowiązek wskazać stronie niespełnione lub niewykazane przesłanki od niej zależnej i zapewnić możliwość przedłożenia dodatkowych dokumentów.
Obowiązkiem ZUS - stosownie do wskazanych przepisów k.p.a. – była weryfikacja i ocena argumentacji spółki zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru REGON - oraz z pominięciem oświadczenia i okoliczności podanych przez stronę. Organ w istocie nie rozpatrzył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie odniósł się do argumentów i ich znaczenia w sprawie, czym naruszył art. 31zq ust. 8 ustawy COVID w zw. przepisami k.p.a.
Przyjął też nieadekwatny stan faktyczny odzwierciedlony w aktach.
Ponadto akta administracyjne sprawy nie zawierają zasadniczego dokumentu, na który powołuje się organ – informacji z GUS dotyczącej wpisów w rejestrze REGON.
Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że strona podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryteria przewidziane w przepisie.
Prócz zatem błędnej wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia odzwierciedlonej w zaskarżonej decyzji jest ona wadliwa także z uwagi na naruszenia zasad postępowania (art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a), prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 77, art. 79a k.p.a. oraz naruszenie obowiązku czytelnego i prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił rzetelnego i prawidłowego toku rozumowania, co stanowi naruszenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Jednocześnie, przyjęty przez organ na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. w tej sprawie wpis do rejestru, w rubryce przeważającej działalności - nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, co Sąd wyjaśnił wyżej.
Podsumowując, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przedwczesna jako dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ wezwie skarżącą do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadziła ona w okresie porównawczym faktyczną działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiadającym kodowi PKD 55.10..Z, wymienionemu w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Jednocześnie organ wyjaśni, jakie dokumenty skarżąca powinna przedstawić w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego przez nią kodu PKD (np. kopie faktur oraz paragonów fiskalnych, a także inne dokumenty, mające potwierdzać, że w firmie skarżącej wartość przychodu od sprzedaży z działalności PKD 55.10.Z stanowi przeważającą większość). Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy COVID- 19 oraz przepisy k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na koszty składało się wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) na podstawie § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).