Uzasadnienie
W dniu [...] r. Okręgowa Izba Radców Prawnych we W. przeprowadziła dla aplikantów drugiego roku aplikacji radcowskiej poprawkowe kolokwium roczne z zakresu prawa spółek handlowych.
Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. aplikanci II roku aplikacji radcowskiej zwrócili się z prośbą "o weryfikację przytoczonych poniżej pytań z kolokwium prawa handlowego".
Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych, M. K.(zwana dalej skarżącą) zawnioskowała - "w związku z przeprowadzonym w dniu [...] r., egzaminem poprawkowym z zakresu prawa spółek handlowych przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we W. - o podjęcie działań mających na celu unieważnienie egzaminu, ewentualnie o podjęcie przez Krajową Radę Radców Prawnych uchwały o możliwości warunkowego zaliczenia roku."
W dniu [...] r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na "niezgodne z przepisami regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 39/VIII/2011 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uchwalonego stosownie do zapisu art. 60 pkt. 8 lit. c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm.) przeprowadzenie przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we W. egzaminu poprawkowego z zakresu spółek handlowych w dniu [...] r."
W odpowiedzi Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich i Praw Dziecka. Artykuł 52 § 2 p.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu – co wymaga podkreślenia Sądu - na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Niewyczerpanie natomiast przed wniesieniem skargi do sądu drogi przewidzianej w powołanym wyżej przepisie, musi prowadzić do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz, T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005 str. 87 tezy 75 i 76 oraz str. 236 tezy 5 i 6).
W rozpoznawanej sprawie – podstawową kwestią do rozstrzygnięcia jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na przeprowadzenie przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we W. egzaminu (kolokwium) poprawkowego na aplikacji radcowskiej, a zatem ustalenie, czy tego rodzaju działanie organu mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zważyć przy tym należy, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym artykule muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. komentarz J.P Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Warszawa, 2004 r., s. 21-24 oraz komentarz T Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Warszawa, 2005 r., s. 59-61).
Dyspozycja przepisu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak. Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006 r., nr 2, s. 18).
Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.
Użyty w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że – aby podlegały kognicji sądu administracyjnego – muszą wywołać dla określonego podmiotu (w tym przypadku aplikantki aplikacji radcowskiej) skutki prawne.
Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005 (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.
Tymczasem przeprowadzenie przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we W. egzaminu poprawkowego na aplikacji radcowskiej (w ocenie skarżącej niezgodnie z przepisami regulaminu) stanowi jedynie czynność faktyczną podjętą w ramach stosunku łączącego aplikanta radcowskiego z samorządem radcowskim, na podstawie załącznika do uchwały Nr 39/VIII/2011 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r., zawierającego regulamin odbywania aplikacji radcowskiej. Posiada jedynie wewnętrzny charakter i nie wiążą się z tą czynnością uprawnienia lub obowiązki wynikające z norm prawa z zakresu administracji publicznej. Nie ma ona charakteru władczego, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącej, a co za tym idzie nie kształtuje jej sytuacji prawnej.
Bez wątpienia natomiast taki władczy charakter odnosiłby się do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawie skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich (art. 37 ustawy z dnia 6 lipca o radcach prawnych (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 – zwanej dalej jako ustawą o radcach prawnych). Dopiero w tej sytuacji skarżąca korzystałaby z ochrony prawnej, gdyż uchwała ta podlega kontroli sądowej. Organy samorządu radcowskiego działają bowiem jako organy administrujące i wydają władcze, zewnętrzne, konkretne i indywidualne rozstrzygnięcia (w formie, uchwał, decyzji administracyjnych), aczkolwiek jedynie w przypadkach szczegółowo uregulowanych w przepisach o radcach prawnych, w tym - w razie np. wpisu określonej osoby na listę radców prawnych (aplikantów radcowskich), czy też właśnie skreślenia osoby z takiej listy. Pozostałe natomiast działania tych organów, podjęte wobec aplikantów, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.
W świetle opisanych okoliczności, skargę na przeprowadzenie przez Okręgową Izbę Radców Prawnych we W. kolokwium rocznego na aplikacji radcowskiej – jako pozostającą poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądów administracyjnych - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, należało odrzucić.