Uzasadnienie
UZASADNINIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. (nr SKO/EA-428/11/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu zażalenia I. S. (dalej: skarżący, strona), na postanowienie Burmistrza Miasta Jawora (dalej: organ I instancji, wierzyciel) z dnia 21 czerwca 2022 r. (nr PN.3161.4.9.2022/2) w przedmiocie uznania zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego za nieuzasadnione, uchyliło zaskarżone postanowienie (pkt 1) i oddaliło wniesione przez skarżącego zarzuty (pkt 2). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.).
Z uzasadnienia tego postanowienia oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Miasta Jawora decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. (nr PN.3162.1.3.2021/4) określił N. sp. z o.o. wysokość zobowiązania za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r., kwotę odsetek za zwłokę i kosztów postępowania egzekucyjnego oraz orzekł o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu tej spółki, tj. I. S. za ww. zaległości tej spółki, a także stwierdził, że termin płatności zobowiązania za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
SKO decyzją z dnia 1 marca 2022 r. (nr SKO/OS-414/9/2022) uchyliło ww. decyzję z 14 grudnia 2021 r. w całości i orzekło o solidarnej odpowiedzialności skarżącego jako byłego członka zarządu spółki z innym byłym członkiem zarządu spółki za zaległości podatkowe spółki z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r., odsetek za zwłokę i kosztów postępowania egzekucyjnego.
W dniu 4 maja 2022 r. wierzyciel – Burmistrz Miasta Jawora – wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako zobowiązanego wskazał I. S., a jako podstawę prawną obowiązku – decyzję z 14 grudnia 2021 r. (nr PN.3162.1.3.2021/4).
Pismem z 1 czerwca 2022 r. skarżący wniósł zarzut wygaśnięcia zobowiązania na skutek jego przedawnienia.
Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. Burmistrza Miasta Jawora uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. W ocenie organu I instancji należności objęte tytułem wykonawczym nie uległy przedawnieniu, gdyż decyzja orzekająca o obowiązku ich zapłaty stała się ostateczna.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. SKO, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, uchyliło ww. postanowienie (pkt 1) i oddaliło wniesiony przez skarżącego zarzut (pkt 2). Kolegium wskazało, że w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu uprawniającego organ podatkowy do wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej. Nie uległo bowiem przedawnieniu pierwotne zobowiązanie N. sp. z o.o. za zaległości podatkowe z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponadto organ I instancji wydał w sprawie decyzję w stosunku do byłego członka zarządu Spółki zachowując termin z art. 118 ordynacji podatkowej. SKO wskazało, że zgodnie z art. 118 § 2 ordynacji podatkowej przedawnienie zobowiązania wynikającego z decyzji, o której mowa w § 1, następuje po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.
Skoro zatem, tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 4 maja 2022 r., to nie doszło do wygaśnięcia zobowiązania z uwagi na jego przedawnienie, nie upłynął bowiem 3 letni termin, o którym mowa w art. 118 § 2 ordynacji podatkowej. Kolegium dodało, że z uwagi na brzmienie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji oraz oddaliło wniesione zarzuty. W przypadku bowiem nieuwzględnienia przez wierzyciela podniesionych zarzutów w sprawie, prawidłowym rozstrzygnięciem jest ich oddalenie, nie zaś uznanie ich za nieuzasadnione, co też uczynił błędnie organ I instancji.
W skardze do WSA we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie art. 33 i art. 34 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutów, w sytuacji, gdy zobowiązanie wynikające z tytułu wykonawczego wygasło na skutek przedawnienia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 28 września 2023 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 345/22. Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Wr 345/22) WSA we Wrocławiu uchylił decyzję SKO z 1 marca 2022 r. nr SKO/OS-414/9/2022 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności byłego członka zarządu za zaległości podatkowe spółki z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r., odsetek za zwłokę i kosztów postępowania egzekucyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Jawora z dnia 14 grudnia 2021 r. nr PN.3162.1.3.2021/4. Wobec uprawomocnienia się tego wyroku, Sąd postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Zaskarżone postanowienie jaki i postanowienie z 21 czerwca 2022 r. zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym wobec skarżącego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie tytułu wykonawczego z 4 maja 2022 r. (nr [...]).
Podkreślić należy, że postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego i w przypadku zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów, organy egzekucyjne rozpoznają sprawę w ich granicach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 czerwca 2017 r., I SA/Gl 424/17 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: CBOSA).
Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarżący wniósł zarzut wygaśnięcia zobowiązania wskutek jego przedawnienia (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.).
W sprawie decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta Jawora określił N. sp. z o.o. wysokość zobowiązania za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r., kwotę odsetek za zwłokę i kosztów postępowania egzekucyjnego oraz orzekł o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu tej spółki, tj. I. S. za ww. zaległości tej spółki, a także stwierdził, że termin płatności zobowiązania za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. SKO decyzją z dnia 1 marca 2022 r. (nr SKO/OS-414/9/2022) uchyliło ww. decyzję z 14 grudnia 2021 r. w całości i orzekło o solidarnej odpowiedzialności skarżącego jako byłego członka zarządu spółki z innym byłym członkiem zarządu spółki za zaległości podatkowe spółki z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r., odsetki za zwłokę i koszty postępowania egzekucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Wr 345/22) uchylił decyzję SKO z 1 marca 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzję z 14 grudnia 2021 r. Wyrok ten jest prawomocny. W wyroku tym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuprawnionym orzeczeniem o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za zaległości podatkowe spółki, w sytuacji gdy zaległości te na dzień wydania zaskarżonej decyzji uległy przedawnieniu. Decyzja organu I instancji była wadliwa z uwagi na jednoczesne określenie zobowiązania podatkowego spółce i orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności za to zobowiązanie byłego członka spółki, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, że zaszła podstawa do wydania decyzji określającej zobowiązanie podatkowe, a co bardziej istotne w postępowaniu zmierzającym do określenia zobowiązania nie brała udziału spółka, a tylko skarżący.
W tej sytuacji prawomocny wyrok z 21 września 2023 r. (sygn. I SA/Wr 345/22) wiążąco w obrocie prawnym przesądził, że tytuł wykonawczy nr [...], wystawiony 4 maja 2022 r., nie miał legalnej podstawy prawnej. Wystawienie tego tytułu wykonawczego było bowiem konsekwencją decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Innymi słowy, decyzje – zarówno z 14 grudnia 2021 r., jak i z 1 marca 2022 r. - jako niezgodne z prawem i w efekcie uchylone w wyniku sądowej kontroli legalności - nie mogły nakładać na skarżącego żadnych obowiązków. Na marginesie dodać należy, że w tytule wykonawczym z 4 maja 2022 r., jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję z 14 grudnia 2021 r. (nr PN.3162.1.3.2021/4), która została uchylona decyzją SKO w Legnicy z 1 marca 2022 r.
W motywach uchwały z 26 lutego 2018 r. sygn. I FPS 5/17 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił między innymi, że nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), jest sytuacja, gdy naruszenie prawa przez organy państwa (tylko bowiem w takim przypadku decyzja może być uchylona) powodowałoby konsekwencje korzystne dla państwa, a niekorzystne dla podatników. Uchylenie decyzji organu wymaga przywrócenia stanu, jaki istniał przed jej wydaniem z punktu widzenia skutków prawnych prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
W świetle powyższego prawomocny wyrok z 21 września 2022 r. (sygn. I SA/Wr 345/22) uchylający decyzje obu instancji (z 1 marca 2022 r. i z 14 grudnia 2021 r.) zobowiązuje do stwierdzenia, że 4 maja 2022 r. wierzyciel nie był uprawniony do wystawienia w stosunku do skarżącego tytułu wykonawczego w celu przymusowej realizacji obowiązków. Uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, powoduje, że przyczyna zastosowania środka egzekucyjnego została unicestwiona. W sposób trwały i nieodwracalny odpada bowiem podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Uchylenie takiej decyzji wywołuje skutek ex nunc, tj. od momentu uchylenia. Tytuł wykonawczy staje się więc nieadekwatny do powstałej sytuacji prawnej i nie będzie mógł być realizowany. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem na podstawie konkretnego tytułu wykonawczego i służy wykonaniu obowiązku wskazanego w tym tytule, wobec czego może być prowadzone tylko tak długo, jak długo tytuł wykonawczy zachowa swą aktualność (por. postanowienie NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 472/14, wyroki WSA: w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 889/21, w Lublinie z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 530/22, CBOSA).
Za uchyleniem postanowienia SKO i postanowienia wydanego w I instancji przemawia również art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., który do podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej zalicza wygaśnięcie obowiązku, a więc między innymi wygaśnięcie zobowiązania podatkowego przez przedawnienie stosownie do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który na mocy odesłania zawartego w art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469), ma zastosowanie do zaległości podatkowych spółki z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu zawarte w wyroku z 21 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Wr 345/22), zgodnie z którym zobowiązanie spółki w niniejszej sprawie uległo przedawnieniu z końcem roku 2021. Decyzją z 1 marca 2022 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy. Orzeczenie to nastąpiło po upływie terminu przedawnienia zobowiązań, które były przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 118 § 1 ordynacji podatkowej nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. Skoro Kolegium ustaliło, że zaległość podatkowa powstała w 2016 r., to do jej przedawnienia doszło z końcem 2021 r., a zastosowanie przez Kolegium art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) było nieuprawnione.
Nie doszło bowiem na mocy tego przepisu do zawieszenia biegu przedawnienia spornych zaległości podatkowych spółki. W związku z tym, że odpowiedzialność podatkowa osoby trzeciej ma charakter jedynie akcesoryjny w stosunku do odpowiedzialności samego podatnika, wygaśnięcie zobowiązania podatkowego przez przedawnienie po stronie podatnika powoduje z mocy prawa wygaśnięcie odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.
Z wyżej wskazanych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz uchylił poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Jawora z 21 czerwca 2022 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach zasądzonych na rzecz skarżącego od organu, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rolą organu I instancji będzie uwzględnienie stanowiska Sądu zawartego w niniejszym uzasadnieniu.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.