Teza
Bezczynność polegająca na niedoręczeniu decyzji nie jest przypadkiem określonym w pkt 1-3 art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, gdyż nie miało miejsca niewydanie decyzji ani postanowienia.
Nie jest jednak również przypadkiem określonym w pkt 4, gdyż doręczenie decyzji nie ma charakteru czynności dotyczącej przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
O uprawnieniu lub obowiązku rozstrzyga decyzja administracyjna, a nie czynność polegająca na jej doręczeniu.
Sentencja
Po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 1998 r. sprawy ze skargi S. Ś. na bezczynność Urzędu Skarbowego W.-W. w W. polegającą na nierozpoznaniu wniosku o zaniechanie poboru podatku dochodowego od sprzedaży nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
S. Ś. wniósł o zobowiązanie Urzędu Skarbowego W.-W do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 18 stycznia 1996 r. o zaniechanie poboru podatku dochodowego od sprzedaży nieruchomości. Reakcją Urzędu Skarbowego na wspomniany wniosek było jedynie wydanie decyzji określającej wysokość podatku, utrzymanej następnie w mocy przez Izbę Skarbową. Jednakże w uzasadnieniu decyzji Izby Skarbowej z dnia 3 lipca 1997 r. wspomniano, że w sprawie zaniechania poboru podatku winna być wydana odrębna decyzja. Wydania takiej decyzji domagał się skarżący.
Urząd Skarbowy W.-W wyjaśnił, że dnia 24 lipca 1997 r. wydał decyzje odmawiającą zaniechania poboru podatku, ale ponieważ nie dysponował dowodem jej doręczenia, wysłał jej kserokopię listem poleconym. Ze znajdującego się w aktach dowodu doręczenia wynika, że skarżący odebrał kserokopię decyzji dnia 27 października 1997 r.
Urząd Skarbowy zaznaczył przy tym, że decyzję z dnia 3 lipca 1997 r. wydał w związku z sugestią Izby Skarbowej w Warszawie, choć sam miał na ten temat odmienne zdanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odmienne zdanie Urzędu Skarbowego jest błędne. Decyzja określająca wysokość podatku od nieruchomości nie załatwia wniosku o zaniechanie poboru tego podatku. Podstawą jej wydania jest art. 5 ust. 3 ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./, podczas gdy podstawą decyzji w sprawie zaniechania poboru podatku jest art. 8 ust. 2 tejże ustawy. Niezależnie od różnych podstaw prawnych obu decyzji, inny także jest jej przedmiot. Pierwsza z nich rozstrzyga, czy podatek w ogóle się należy, druga natomiast przesądza, czy przeciw poborowi należnego podatku nie przemawiają szczególne okoliczności, zwłaszcza o charakterze gospodarczym lub społecznym. Z tych względów, konieczność wydania odrębnej decyzji załatwiającej wniosek o zaniechanie poboru podatku nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Należy ubolewać, że Urząd Skarbowy W.-W nie dostrzegł wspomnianej konieczności i zwlekał z wydaniem decyzji od stycznia 1996 r. do lipca 1997 r.
Nie ma natomiast racji skarżący, twierdząc, że decyzja w sprawie nie została wydana. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji, a czym innym jej doręczenie. Art. 110 Kpa stanowi wprawdzie, że organ administracyjny jest związany decyzją od chwili jej doręczenia, ale dodaje, że chodzi o organ który wydał /podkr. Sądu/ decyzję. Innymi słowy brak związania decyzją nie zmienia faktu, że decyzja została wydana. Można jedynie ją zmienić bez rygorów, o których mowa w artykułach 132 i art. 138 Kpa.
Różnicę między chwilą wydania decyzji, a jej doręczeniem dostrzegają także Komentatorzy do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, zwracając np. uwagę, że skoro strona zgodnie z art. 137 może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji, to fakt, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie, nie wystarcza do przyjęcia, iż cofnięcie odwołania - w okresie między wydaniem, a doręczeniem decyzji - było skuteczne /por. B. Adamiak, J. Borkowski KPA - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996/.
W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się dokument z dnia 24 lipca 1997 r. opatrzony oryginalnym podpisem osoby upoważnionej i zawierający wszystkie inne elementy decyzji administracyjnej, w tym także rozstrzygnięcie, polegające na odmowie zgody na zaniechanie poboru podatku /k. 20/. Oznacza to, że decyzja w sprawie została wydana. W konsekwencji skarga na bezczynność organu nie może być uwzględniona.
Inną kwestią jest natomiast okoliczność, że decyzja ta od chwili obecnej nie została doręczona. Wbrew poglądowi Urzędu Skarbowego, przesłanie podatnikowi kserokopii decyzji i jej odbiór przez podatnika w dniu 27 października 1997 r. nie stanowi skutecznego doręczenia. Podatnik powinien otrzymać oryginał decyzji /art. 109 par. 1 Kpa/. Dokument doręczony S. Ś. nie był oryginałem, gdyż nie zawierał podpisu osoby upoważnionej. Podpis - podobnie jak cała decyzja - odbity był kserograficznie.
Nasuwa się w związku z tym pytanie, czy wobec zaistniałego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny władny był wydać wyrok nakazujący organowi administracyjnemu doręczenie decyzji, zamiast wyroku, nakazującego wydanie decyzji, jak tego domagał się skarżący. Odpowiedź musi być negatywna. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd rozpatruje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 - 4. Bezczynność polegająca na niedoręczeniu decyzji nie jest oczywiście przypadkiem określonym w punktach 1 - 3 tego przepisu, gdyż nie miało miejsca niewydanie decyzji, ani postanowienia. Nie jest jednak również przypadkiem określonym w punkcie 4, gdyż doręczenie decyzji nie ma charakteru czynności dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. O uprawnieniu lub obowiązku rozstrzyga decyzja administracyjna, a nie czynność polegająca na jej doręczeniu.
W konsekwencji skargę S. Ś. należało oddalić w oparciu o art. 27 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oddalenie skargi nie zwalnia Urzędu Skarbowego od obowiązku wynikającego z art. 109 par. 1 Kpa, tzn. od doręczenia podatnikowi oryginału decyzji z dnia 24 lipca 1997 r. Urząd Skarbowy może to uczynić, wyłączając z akt kartę 20 i przesyłając ją skarżącemu. W miejsce karty 20 można umieścić w aktach kserokopię decyzji. Istnieje też możliwość wydania nowej decyzji, skoro poprzednią organ administracyjny nie jest związany /art. 110 Kpa/. W każdym razie skarżący nie utracił jeszcze prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 24 lipca 1997 r., gdyż wobec jej niedoręczenia, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu /art. 129 par. 2 Kpa/.