Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 września 2020 r. Z. A. S. (dalej również jako: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wydania karty pobytu czasowego, domagając się - m.in. na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powołanej jako: "p.p.s.a.") - stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5.000 zł, a także zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej jako: "k.p.a.") poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności.
Skarżący podniósł że pomimo wydania pozytywnej decyzji o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (decyzja nr [...]) organ nie wygenerował i nie wydał mu karty pobytu czasowego. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Do dnia złożenia skargi nie został nawet poinformowany o przekazaniu ponaglenia do organu drugiej instancji. Zdaniem skarżącego organ powinien załatwić sprawę w dniu 26 sierpnia 2020 r. Skarżący zaznaczył, że sprawa wymaga pilnego rozstrzygnięcia, bowiem 30 października 2020 r. (lub kilka dni po) chce wylecieć do Indii na ślub swojej jedynej siostry, za który zapłacił. W kulturze indyjskiej jest to bardzo ważne wydarzenie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności przedstawił chronologię zdarzeń wskazując, że w dniu 27 maja 2019 r. obywatel Indii – Z. A. S., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie, na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy w dopełniając jednocześnie obowiązku osobistego złożenia wniosku.
W dniu 7 lipca 2020 r. Wojewoda [...] orzekł o udzieleniu Z. A. S. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 6 lipca 2023 r. kończąc tym samym postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 18 września 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy o wydanie karty pobytu w związku z uzyskaniem zezwolenia na pobyt czasowy, które wraz z odpisem akt sprawy zostało przekazane do organu drugiej instancji.
Następnie organ odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, zaznaczając że czynność wydania karty pobytu jest w istocie czynnością materialno-techniczną. Karta pobytu potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez uzyskania wizy. W ustawie o cudzoziemcach ustawodawca wskazuje katalog dokumentów wydawanych cudzoziemcom jednak nie określa terminu w jakim dokument powinien zostać cudzoziemcowi wydany.
Pismem z dnia 5 listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, Wojewoda [...] poinformował, że karta pobytu została wydana skarżącemu w dniu 28 października 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie wydania karty pobytu czasowego.
Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie poza sporem było, że skarżący poprzedził złożenie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo datowane na dzień 17 września 2020 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).
W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.
Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie.
Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz.
35) nie określają terminu załatwienia sprawy dotyczącej wydania karty pobytu czasowego. Z art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika jedynie, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a.
Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.
Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
Oceniając postępowanie Wojewody [...] w świetle powyższych wytycznych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu.
Nie jest w sprawie sporne, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. orzekł o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 6 lipca 2023 r. Nie jest w sprawie również kwestionowane, że w dniu 28 lipca 2020 r. do organu wpłynęło potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu czasowego oraz zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy S. o zameldowaniu skarżącego na pobyt czasowy pod adresem: ul. Z. [...], D. Zatem przyjąć należy, że w dniu 28 lipca 2020 r. zostało "wszczęte" postępowanie w sprawie wydania skarżącemu karty pobytu czasowego, bowiem zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, po uiszczeniu opłaty (zob. art. 240 ust. 1, art. 235 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach).
Wobec tego postępowanie w sprawie wydania karty pobytu powinno zostać zakończone w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., tj. niezwłocznie, najpóźniej w terminie miesięcznym, gdyż postępowanie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak sam organ zaznaczył w odpowiedzi na skargę wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną. Tak zakreślony termin upłynął jednak bezskutecznie dnia 28 sierpnia 2020 r.
Przy czym, na co warto zwrócić uwagę, organ nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, jaką daje art. 36 § 1 k.p.a. Nie zareagował również na pisma "ponaglające" skarżącego. Natomiast, jak wynika z pisma organu z 5 listopada 2020 r., karta pobytu została wydana skarżącemu 28 października 2020 r.
Powyższe oznacza, że od dnia "wszczęcia" postępowania (w dniu 28 lipca 2020 r.) do dnia wydania karty w dniu 28 października 2020 r. upłynęło 3 miesiące. Załatwienie sprawy nastąpiło zatem z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw nieskomplikowanych - bez jednoczesnego dochowania aktu staranności przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Wojewoda [...] dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego bezczynności, która istniała nadal w dniu wniesienia skargi, co miało miejsce dnia 30 września 2020 r.
W tym miejscu wskazać należy, że po wniesieniu skargi Wojewoda [...] wydał w dniu 28 października 2020 r. skarżącemu kartę pobytu czasowego. Tym samym Sąd nie był uprawniony do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym czasie. Przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.
Dokonując powyższej ocen Sąd uwzględnił, że przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).
Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skoro bowiem organ wydał skarżącemu kartę pobytu czasowego, a termin na jej wydanie został przekroczony w sposób nieznaczny, to nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł (punkt drugi wyroku). W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musiał się zmagać nie posiadając aktualnej karty pobytu czasowego. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty przedmiotowej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (punkt trzeci wyroku) z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl)