Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. (sygn. akt Ap II Pa 42/14) Prokurator Prokuratury Apelacyjnej – działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." - złożył sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty z dnia 14 grudnia 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie rejestracji pojazdu marki Volkswagen [...] o numerze VIN: [...] na rzecz M. P. W konsekwencji Starosta – po wznowieniu z urzędu postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. postępowania administracyjnego w sprawie rejestracji ww. pojazdu – wydał w dniu 26 sierpnia 2014 r. decyzję (nr [...]), którą: 1/ uchylił swoją decyzję z dnia 14 grudnia 2010 r. (nr [...]) w sprawie rejestracji pojazdu marki Volkswagen [...] o nr rej. [...], nr nadwozia [...], rok produkcji 2009, na rzecz M. P.; 2/ odmówił zarejestrowania ww. pojazdu.
Pismem z dnia 12 września 2014 r. M. P. złożyła od powyższej decyzji odwołanie, które – wraz z aktami sprawy - wpłynęło do organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 23 września 2014 r.
Pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej - na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. - wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu w terminie odwołania. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 7 stycznia 2015 r.
Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną) wezwało Starostę do uzupełnienia akt sprawy o nadesłanie dokumentów potwierdzających umocowanie pracownika, który wydał zaskarżoną decyzję do jej wydania/podpisania z upoważnienia Starosty, uzyskując w dniu 26 marca 2015 r. (data wpływu do SKO) stosowną odpowiedź organu I instancji.
W dniu 4 marca 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przedstawił w uzasadnieniu przebieg postępowania w sprawie wskazując, że pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. do chwili sporządzenia skargi organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 31 marca 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 26 marca 2015 r. Kolegium wydało decyzję (nr [...]), którą orzekło o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, czy w związku z wydaniem decyzji z dnia 26 marca 2015 r. skarżący podtrzymuje skargę, Prokurator wskazał, że podtrzymuje skargę, gdyż wydanie przez Kolegium decyzji czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym jedynie w zakresie wyznaczenia organowi terminu do usunięcia stanu bezczynności, natomiast podjęcie przez organ działania, którego bezczynność była przedmiotem skargi nie powoduje, że bezprzedmiotowość dotyczy całego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż koniecznym jest dokonanie oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i likwidację stanu opieszałości po stronie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291).
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, skoro organ – przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia – podjął już określone działania. Należy przyjąć, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności zatem staje się bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego winno w tym zakresie ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu (tj. na skutek jego nowelizacji i dodania - z dniem 17 maja 2011 r. - zdania drugiego) zawiera normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu >jednocześnie< nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA/WSA 2013/1/7).
Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 26 marca 2015 r. – a więc już po wniesieniu skargi - wydało decyzję (nr [...]), którą wyeliminowało stan bezczynności w sprawie. Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odwołania M. P. od decyzji Starosty z dnia 26 sierpnia 2014 r. (nr [...]).
Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w sprawie.
Przystępując z kolei do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).
Opisany powyżej przebieg postępowania organu odwoławczego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, iż organ ten dopuścił się bezczynności, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynęło ok. 6 miesięcy, a zatem był to okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Jak zostało to jednak powyżej zaakcentowane fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie jeszcze o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło.
W tym kontekście Sąd pragnie stwierdzić, że zaistniały w rozpoznawanej sprawie termin pozostawania organu odwoławczego w bezczynności nie może – w ocenie Sądu - przesądzać o rażącym naruszeniu przez ten organ terminu załatwienia sprawy, zważywszy, że Sądowi z urzędu znana jest sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Co więcej, w zaistniałym stanie faktycznym nie można też nie zauważyć, że organ ten - w przedziale czasu od wniesienia odwołania do wydania decyzji kończącej sprawę - nie pozostawał w permanentnej bezczynności lecz podejmował prawnie uzasadnione czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy, dokonując niezwłocznego jej załatwienia po otrzymaniu stosownych informacji (vide wezwanie Starosty do uzupełnienia akt sprawy o nadesłanie dokumentów potwierdzających umocowanie pracownika do wydania decyzji z upoważnienia organu oraz odpowiedź Starosty – k. 8 i 13 akt organu odwoławczego).
Powyższe okoliczności – w ocenie Sądu - wskazują, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż pozostawanie organu w bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa dlatego - na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 2. sentencji wyroku.