Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 maja 2023 r. J. K. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej, o którą wnioskował w dniu 17 stycznia 2023 r., zarzucając naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:
- 1) stwierdzenie bezczynności organu;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 34.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.");
- 4) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r.;
- 5) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, ze w dniu 17 stycznia 2023 r. złożył poprzez platformę ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.), zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie: ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75410 w roku 2021; ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75410 § 4050 w roku 2021; ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 w roku 2021; ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 § 4050 w roku 2021". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał skrzynkę ePUAP: [...].
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku i pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił pełnej odpowiedzi. Poinformował jedynie - odnosząc się do pytań ad. 3 i ad. 4 – że dysponentem środków budżetowych w tym zakresie są komendy powiatowe i miejskie PSP województwa pomorskiego, co w ocenie skarżącego jest nieprawdą, ponieważ Komenda Wojewódzka w Gdańsku jest dysponentem II stopnia środków z rozdziału 75411, a komendy powiatowe/miejskie są dysponentem III stopnia, tak więc są tak naprawdę "beneficjentem" środków przekazanych przez Komendę Wojewódzką PSP w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. (nr [...]) została wnioskodawcy udzielona odpowiedź, w której – odnośnie 1. punktu wniosku - wskazano, że ilość środków otrzymanych na rozdział 75410 w 2021 r. wynosiła 20.770.974 zł, a - odnośnie 2. punktu wniosku - wskazano, że ilość środków otrzymanych na rozdział 75410 w § 4050 w 2021 r. wynosiła 5.104.000 zł. Odnosząc się natomiast do pytań wskazanych w 3. i 4. punkcie wniosku wyjaśniono wnioskodawcy, że dysponentem środków budżetowych w tym zakresie są komendy powiatowe i miejskie PSP województwa pomorskiego.
Organ stwierdził, że skarga nie powinna podlegać uwzględnieniu, gdyż – co należy podkreślić w pierwszej kolejności - odpowiedź została udzielona skarżącemu w terminie ustawowym, tj. zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Korespondencja została wysłana za pośrednictwem e-PUAP i jednocześnie uzyskano urzędowe poświadczenie doręczenia wskazujące na doręczenie skarżącemu korespondencji w dniu 31 stycznia 2023 r.
Organ podkreślił, że sprawa dotyczy informacji publicznej o środkach budżetowych, do których zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 513 ze zm.). Wskazując na ww. rozporządzenie podkreślono, że zgodnie z załącznikiem nr 2 zatytułowanym Klasyfikacja rozdziałów w Dziale 754 zatytułowanym "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", przypisano następującą klasyfikację tj. rozdział 75410 - komendom wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, a rozdział 75411 - komendom powiatowym Państwowej Straży Pożarnej.
Mając to na uwadze organ wskazał, że Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej jest w stanie udzielić informacji w zakresie rozdziału 75410 i pochodnego od niego paragrafu tj. § 4050 tego rozdziału i w tym zakresie odpowiedź została udzielona skarżącemu.
Natomiast odnośnie rozdziału 75411 dane w tym zakresie posiadają komendy powiatowe i miejskie Państwowej Straży Pożarnej. Nie jest prawdą, jak sugeruje skarżący, że środki w zakresie komend powiatowych i miejskich PSP, otrzymywane są przez Komendę Wojewódzką PSP. Skarżący pomija, że budżety tych jednostek są elementami budżetów powiatów, czy też miast na prawach powiatu, w których te jednostki funkcjonują. Do powyższego zakresu odnosi się bezpośrednio ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm. – dalej jako "u.s.p."), która w art. 4 pkt 15 ustanawia zadania powiatu w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, a w art. 4 pkt 16 zadania ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.
W tym zakresie budżety komend powiatowych i miejskich PSP są elementami szeroko rozumianych budżetów starostw powiatowych. Na uwadze należy mieć również art. 33a ust. 1 u.s.p., który stanowi, że kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych - komend i inspektoratów. Do kierowników tych służb zalicza się również komendant powiatowy, czy też miejski Państwowej Straży Pożarnej. Również do tej kwestii odnosi się art. 33a ust. 2 u.s.p. zatytułowany powiatowe służby, inspekcje i straże, który stanowi, że jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży może tworzyć, przekształcać i likwidować wojewoda, na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Z kolei kluczowym w sprawie jest art. 33a ust. 3 u.s.p., który stanowi, że jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 2, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634, ze zm.). W tym zakresie zasilanie i wydatkowanie środków przekazywanych przez Wojewodę Pomorskiego następuje przez starostwa powiatowe. Jak wynika z tego przepisu tylko w wypadku Policji dla komend powiatowych Policji, komenda wojewódzka Policji jest dysponentem wyższego stopnia. Powyższe w praktyce przekłada się choćby na brak kompetencji kontrolnych komendy wojewódzkiej PSP w tym zakresie nad komendami powiatowymi PSP, czy też komendami miejskimi PSP. Kontrola w zakresie finansowym faktycznie realizowana jest przez starostwa powiatowe, czy też urząd wojewódzki, które przekazują faktycznie środki na realizację budżetów dla komend powiatowych i miejskich PSP.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należy przyjąć, że skarżącemu została udzielona informacja, by w zakresie pytań odnoszących się do rozdziału 75411 tj. pytań nr 3 i 4 zwrócił się bezpośrednio do komend powiatowych i miejskich PSP województwa pomorskiego. W sprawie w tym zakresie nie została wydana decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na brak posiadania informacji we wnioskowanym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji złożona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna.
Skarżący przedmiotem złożonej skargi uczynił bezczynność Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej wnioskowanej punkcie 3. (ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 w roku 2021) i 4. (ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 § 4050 w roku 2021) pisma z dnia 17 stycznia 2023 r. (data wpływu do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku – 17 stycznia 2023 r.).
Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a żądana przez skarżącego informacja w opisanym we wniosku zakresie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Rozważenia wymagała natomiast kompletność udzielenia skarżącemu informacji publicznej.
Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo).
Podkreślić należy, że w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami, natomiast brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Wówczas to jednak organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji, bowiem nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takie powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia dopiero podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (zob. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 122/22; w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 453/21 czy wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2938/21).
W rozpoznawanej sprawie organ pismem z dnia 31 stycznia 2023 r., odnosząc się do punktu 3. (ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 w roku 2021) i 4. (ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75411 § 4050 w roku 2021) złożonego wniosku, poinformował skarżącego, że dysponentem środków budżetowych w tym zakresie są komendy powiatowe i miejskie Państwowej Straży Pożarnej województwa pomorskiego.
Zdaniem Sądu, powyższa odpowiedź stanowi prawidłową reakcję organu na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w opisanym zakresie. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 513 ze zm.) rozdział 75411 przypisany jest do komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej.
Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, jakoby środki z budżetu państwa komendy powiatowe i miejskie Straży Pożarnej otrzymywały za pośrednictwem komendy wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. W tym zakresie Sąd podziela argumentację organu, który powołując się na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, wywiódł że wydatkowanie i zasilanie środków przekazywanych przez Wojewodę Pomorskiego – który to otrzymuje środki z budżetu państwa na realizację zadań powiatu w zakresie m.in. ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli – następuje przez starostwa powiatowe.
W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 17 stycznia 2023 r. wniosek Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku pismem z dnia 31 stycznia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie 1. i 2. wniosku. Jednocześnie skarżący w piśmie tym został poinformowany, że w zakresie żądania określonego w punkcie 3. i 4. organ nie dysponuje wnioskowaną informacją. W ocenie Sądu organ zrealizował przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).