Uzasadnienie
Skarżący O. M. złożył do Wojewody drogą pocztową wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 31 lipca 2018 r.
W dniu 27 sierpnia 2018 r. podjęto próbę kontaktu telefonicznego ze skarżącym w celu uzupełnienia wniosku, a w dniu 28 sierpnia 2018 r. wystosowano wezwanie do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku wraz z informacją, że w trakcie wizyty zostaną pobrane odciski palców skarżącego.
W dniu 6 września 2018 r. skarżący uzupełnił braki wniosku, przedkładając m.in. umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą do dnia 30 września 2018 r. oraz złożył odciski palców. W dniach 30 sierpnia 2018 r. i 28 września 2018 r. skarżący przedłożył dodatkowe dokumenty.
W dniu 27 listopada 2018 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącego z dnia 23 listopada 2018 r., stanowiące ponaglenie złożone na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W dniu 19 grudnia 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, termin do wydania decyzji został przedłużony do dnia 19 kwietnia 2019 r..
Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji o udzielenie informacji o skarżącym w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.).
W dniu 30 stycznia 2019 r. organ wystąpił do skarżącego o przedłożenie dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, bowiem dołączona umowa najmu zawarta była do dnia 30 września 2018 r.
W dniu 16 stycznia 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) O. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżący - zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym - wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a..
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że jego wniosek nie został rozpoznany do dnia wniesienia skargi, a organ nie zawiadomił skarżącego o przewidywanym terminie rozpoznania wniosku i przyczynie zwłoki. Zaistniała w tej sytuacji bezczynność organu, gdyż nie zakończył on postępowania w ustawowym terminie, jak również przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego stopień zaniedbań organu, naruszenie terminów, zachowanie strony i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest natomiast uzasadniony tym, że tak długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy ma dla skarżącego o tyle poważne następstwa, bowiem pozbawił go możliwości wykonywania pracy w pełnym wymiarze i zarobkowania w pełnej wysokości.
Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 19 grudnia 2018 r. wystosowano do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zapytanie, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 19 kwietnia 2019 r., wobec czego obowiązek określony w art. 36 k.p.a. został dopełniony. Z powodu wygaśnięcia dnia 30 września 2018 r. ważności złożonej umowy najmu, do wnioskodawcy w dniu 30 stycznia 2019 r. zostało wystosowane wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego o aktualną umowę najmu.
Ponadto w chwili składania wniosku skarżący posiadał ważne do dnia 18 stycznia 2019 r. zezwolenia na pracę typu A u tego samego pracodawcy i stanowisko oraz ważną wizę, która uprawniała go do wykonywania pracy. Po upływie ważności zezwolenia typu A skarżący mógł kontynuować pracę w oparciu o art. 88g ust. 1b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Sprawa została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarżący poprzedził wniesienie skargi ponagleniem, za jakie należy uznać jego pismo z dnia 23 listopada 2018 r., które wniesione do Wojewody powinno być przekazane organowi właściwemu, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący we wniesionej skardze zarzuca organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, natomiast przewlekłość – gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zauważyć należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4).
Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć o 3 miesiące, nie powinien wobec tego, w ocenie Sądu, przekroczyć czterech - lub pięciu miesięcy (w zależności od stopnia skomplikowania sprawy).
Z analizy akt sprawy niniejszej wynika, że skarżący w dniu 6 września 2018 r. stawił się osobiście w siedzibie organu celem złożenia odcisków palców w trybie art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach i w tym dniu przedłożył żądane dokumenty.
Mając na uwadze konieczność uzyskania wyżej wymienionych informacji wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony najpóźniej do połowy stycznia 2019 r., bowiem z akt nie wynika, by niniejsza sprawa była szczególnie skomplikowana.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też uznać, że nie doszło do bezczynności z powodu wskazania przez organ terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi:
§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
§ 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie organ w dniu 19 grudnia 2018 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącego w trybie art. 36 i art. 37 k.p.a., że termin do wydania decyzji w sprawie został przedłużony do dnia 19 kwietnia 2019 r. Jednak od dnia 6 września 2018 r., to jest od dnia, w którym skarżący uzupełnił braki w złożonych dokumentach i stawił się osobiście celem złożenia odcisków palców, do dnia 19 grudnia 2018 r., Wojewoda nie podejmował czynności procesowych. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy przez organ na 19 kwietnia 2019 r. nie może w tej sytuacji skutkować uznaniem, że skoro termin ten jeszcze nie upłynął, to organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem organ działanie takie powinien podjąć wcześniej. Wyznaczanie nowego terminu na podstawie omawianego przepisu nie ma służyć ochronie organu administracji przez stwierdzeniem jego bezczynności w sprawie, a powinno chronić interesy stron postępowania.
Wojewoda do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie (17 kwietnia 2019 r.) nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, co oznacza, że sprawa nie została załatwiona mimo upływu siedmiu miesięcy.
Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Wojewoda pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt pierwszy wyroku).
Stwierdzić też należy, że organ dopuścił się także przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem czynności w sprawie podejmował w dużych odstępach czasowych, nieefektywnie, zaś zwłoka w terminowym dokonywaniu czynności nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy.
Jak już wcześniej wspomniano skarżący w dniu 6 września 2018 r. stawił się osobiście w siedzibie organu, złożył odciski palców i przedłożył żądane dokumenty.
Obowiązkiem organu było dokonanie weryfikacji złożonych dokumentów i oceny ich kompletności, a także niezwłocznego wystosowania zapytania do właściwych organów w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach.
Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda o udzielenie informacji o skarżącym we wskazanym wyżej trybie zwrócił się dopiero w dniu 27 grudnia 2018 r., a w dniu 30 stycznia 2019 r. wystąpił do pełnomocnika skarżącego o nadesłanie dokumentów potwierdzających posiadanie przez skarżącego zapewnionego miejsca zamieszkania.
Treść art. 109 ustawy o cudzoziemcach jest jasna i nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych. Organ powinien być świadomy, że uzyskanie informacji o skarżącym w trybie tego przepisu przedłuży czas załatwienia sprawy, wobec czego powinien o te informacje wystąpić niezwłocznie, czego nie uczynił.
Z kolei z przedłożonej w dniu 6 września 2018 r. umowy najmu wynikało, że została ona zawarta na okres do dnia 30 września 2018 r., wobec czego czas obowiązywania tej umowy wkrótce upłynie. Organ powinien był zatem zażądać przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania niezwłocznie po upływie czasu, na jaki przedłożona przez stronę umowa najmu została zawarta, czego również nie uczynił.
Także zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy organ wystosował do skarżącego dopiero w dniu 19 grudnia 2018 r.
Przedstawione okoliczności stanowiły podstawę do stwierdzenia, że organ nie podejmował w przedmiotowym postępowaniu czynności wyjaśniających we właściwym czasie nakierowanych na koncentrację materiału dowodowego wystarczającego do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Z opisanego wyżej zestawienia dat podejmowanych czynności organu, dzielącego te pisma odstępu czasowego oraz z ich treści wynika, że organ prowadzi postępowanie w sposób opieszały, co wyczerpuje znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż jest ono prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu analiza wszystkich okoliczności sprawy pozwala na stwierdzenie, że bezczynność w załatwieniu wniosku i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, ale nie miały charakteru rażącego. Rażący charakter bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w przypadku braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Sposobu działania organu w przedmiotowym postępowaniu nie sposób jednak zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wojewoda, mimo opieszałości podejmowanych czynności, ostatecznie dokonywał czynności wyjaśniających w sprawie, a nadto skierował do strony, choć z opóźnieniem, zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi wyroku).
Odnosząc się do żądań skargi dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej stwierdzić należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.
Oceniając przedstawiony powyżej całokształt działań Wojewody oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy i przewlekłym prowadzeniu postępowania nie dawał podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
W świetle znajdującej się w aktach administracyjnych umowy o pracę zawartej ze skarżącym na czas określony do dnia 30 kwietnia 2020 r. oraz wobec treści art. 88g ust. 1a i 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2018 r., poz.1265 ze zm.) nie można było podzielić zarzutu, że skarżący został pozbawiony możliwości wykonywania pracy w pełnym wymiarze i zarobkowania w pełnej wysokości na skutek braku rozpoznania jego wniosku.
Zgodnie z art. 88g ust. 1b w/w ustawy, do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy stosuje się przepis ust. 1a.
Przepis art. 88 g ust.1 a w/w ustawy stanowi natomiast, że jeżeli termin na złożenie wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę stanie się ostateczna.
Skarżący legitymował się zezwoleniem na pracę na terytorium RP ważnym do dnia 18 stycznia 2019 r., a rozpoznawany wniosek był kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu wynikającego z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (tj. przed upływem terminu legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).
Także art. 108 ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę w pozostałej części, tj. co do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Nie uwzględniono wniosku o zasądzenie kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem z akt nie wynika, że opłata ta została uiszczona.