Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. A. L. wniosła – za pośrednictwem organu administracyjnego - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]).
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy naruszył art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoznając zażalenia w terminie. Organ nie zawiadomił jej o zwłoce i nie wskazał terminu rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Wnioskowała przy tym o ukaranie pracownika winnego niedopatrzenia obowiązków oraz wymierzenia grzywny organowi odwoławczemu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazało, że zażalenie na ww. postanowienie wpłynęło w dniu 14 września 2015 r.
W dniu 8 stycznia 2016 r. wpłynęło do organu odwoławczego wezwanie skarżącej do uśnięcia naruszenia prawa przez organ.
W dniu 18 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie (nr [...]) uchylające postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 ("Odwołania") Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138 w zw. z art. 104 k.p.a.), przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji.
W myśl natomiast art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W konsekwencji w przypadku złożenia do organu II instancji zażalenia na postanowienie bieg postępowania zażaleniowego rozpoczyna się z momentem wpływu zażalenia wraz z aktami sprawy do organu II instancji, natomiast załatwienie sprawy oznacza w tym wypadku rozpoznanie przez organ II instancji zażalenia i wydanie w tym przedmiocie odpowiedniego postanowienia. Należy w tym wypadku stosować odpowiednio uregulowania określone w art. 35 § 3 k.p.a.
W takiej sytuacji, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji/postanowienia w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119).
Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem.
A. L. pismem z dnia 4 września 2015 r. złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]). Następnie, zażalenie wraz z aktami sprawy zostało w dniu 14 września 2015 r. przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...].
Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. A. L. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]).
Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu (tak, jak w przedmiotowej sprawie) - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Pismo skarżącej z dnia 4 stycznia 2016 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wobec czego należy przyjąć, że skarżąca spełniła przesłanki określone w art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie niniejszej skargi.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej rozpoznania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze postanowień, na które służy zażalenie.
W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i likwidację stanu opieszałości po stronie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291).
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Podkreślenia wymaga to, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili wydania orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona przez skarżącą w dniu 18 stycznia 2016 r., natomiast po jej wniesieniu, postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]), co w konsekwencji wyklucza w ramach sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie kontroli wydanie orzeczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Opisana sytuacja faktyczna nie wyklucza natomiast dokonania oceny przez Sąd tego, czy zaistniały w sprawie stan faktyczny wskazuje na to, że organ pozostawał w stanie bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a w konsekwencji – jeżeli tak było – czy bezczynności tej można przypisać kwalifikowany charakter (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z akt sprawy wynika, że miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu II instancji w dniu 14 października 2015 r., gdyż zażalenie skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) wraz z aktami spawy wpłynęło do Kolegium w dniu 14 września 2015 r. Nie rozpatrzenie zażalenia w tym terminie, przewidzianym dla rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji (art. 35 § 3 k.p.a.), bezspornie oznacza, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostawało w stanie bezczynności.
Przystępując z kolei do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).
Opisany powyżej przebieg postępowania organu II instancji – jak już wskazano powyżej - nie pozostawia wątpliwości, iż organ ten dopuścił się bezczynności, gdyż od momentu wpływu do organu zażalenia (14 września 2015 r.) do dnia jego rozpoznania (18 lutego 2016 r.) upłynęło ponad 5 miesięcy, a zatem był to okres dłuższy aniżeli przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a.
Przyjmując zatem jednomiesięczny termin na rozpoznanie zażalenia stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ w stanie bezczynności pozostawał przez okres 4 miesięcy i 4 dni.
W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jak zostało to powyżej zaakcentowane fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło.
W tym kontekście – w ocenie Sądu - opisana "zwłoka" organu w rozpoznaniu złożonego przez skarżącą zażalenia nie nosi charakteru rażącego naruszenia prawa. Sądowi bowiem znana z urzędu jest - z jednej strony - sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a z drugiej – co równie istotne – fakt częstego składania przez skarżącą wniosków o przyznanie pomocy – co wobec równoległego prowadzenia przez Kolegium wielu postępowań mających na celu rozpoznanie poszczególnych wniosków (odwołań/zażaleń) skarżącej - może w ocenie Sądu "usprawiedliwiać" fakt ponad 4-miesięcznej zwłoki w rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]).
Powyższe okoliczności – w ocenie Sądu – wskazują zatem na to, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż pozostawanie organu w bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, dlatego - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 2. sentencji wyroku.
Jak zostało to powyżej zaznaczone, Sąd – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – w przypadku stwierdzenia bezczynności organu może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (o co wnosiła w złożonej skardze skarżąca) lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje potrzeba dyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się bezczynności poprzez orzeczenie grzywny ani też kompensacji zwłoki poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Jak wyżej zwrócono już uwagę skarżąca nagminnie inicjuje przed Kolegium wiele postępowań (tak w trybie nadzwyczajnym, jak i zwykłym), co w oczywisty sposób przyczynia się do wydłużenia okresu oczekiwania na rozpoznanie przez organ odwoławczy składanych przez nią środków odwoławczych (m.in. zażaleń). Istotne w niniejszej sprawie jest też to, że zażalenie skarżącej zostało przez organ II instancji już rozpatrzone.
Mając to na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi w powyższym zakresie (pkt 3. sentencji wyroku).