Uzasadnienie
J. M. (dalej: "skarżący"), wnioskiem z dnia 9 grudnia 2023 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Sztumie o przesłanie za pośrednictwem e-mail lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie miasta Skarszewy.
Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. Burmistrz Skarszew (dalej: "organ", "Burmistrz") poinformował skarżącego, że udzielenie żądanej informacji wiąże się z koniecznością przetworzenia informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") i wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Skarżący w dniu 20 grudnia 2023 r. odpowiedział organowi, że wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego jest bezpodstawne i bezprawne. Organ bowiem nie wskazał na czym przetworzenie miałoby polegać, wobec czego nie została uprawdopodobniona konieczność przetworzenia żądanej informacji. Skarżący wskazał, że termin na załatwienie sprawy upływa z dniem 27 grudnia 2023 r.
Dnia 8 stycznia 2024 r. organ przesłał skarżącemu projekty stałej organizacji ruchu na drogach gminnych w Skarszewach, które zostały wprowadzone w 2023 r. Wyjaśnił, że uchybienie terminowi spowodowane było okolicznością przebywania wielu pracowników organu na zwolnieniach lekarskich; żądane dokumenty zostały przesłane niezwłocznie po powrocie pracownika do pracy.
Skarżący w dniu 7 stycznia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.f. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wobec jego odmowy wykazania szczególnego interesu publicznego organ – w przypadku uwzględnienia argumentacji skarżącego – był zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie do dnia 27 grudnia 2023 r. (tj. pierwszego dnia roboczego po upływie 14 dni od złożenia wniosku) bądź też – w przypadku podtrzymania swojego stanowiska – winien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w terminie 14 dni licząc od dnia 20 grudnia 2023 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił przedmiotowego wniosku.
W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku zgodnie z zawartym w nim żądaniem.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w części obejmującej żądanie skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Zdaniem organu wniosek skarżącego był nieprecyzyjny – z jego treści nie sposób było wywieść, jakich informacji żąda skarżący, w jakim zakresie i w jakich ramach czasowych. Wyjaśnił przy tym, że jako zarządca drogi organ jest w posiadaniu organizacji ruchu na drogach publicznych, które jedynie opiniuje oraz drogach wewnętrznych, które zatwierdza. Projekty organizacji ruchu rozróżnia się na projekty stałej i czasowej organizacji ruchu. Przetworzenie informacji, o którym mowa w piśmie skierowanym do skarżącego, miało polegać na wyszukaniu informacji i utworzeniu elektronicznej kopii. Organ wskazał również, że z uwagi na liczne zwolnienia lekarskie pracowników odpowiedzialnych za zakres merytoryczny związany z zarządzaniem ruchem na drogach na terenie Skarszew wniosek skarżącego nie mógł zostać załatwiony w ustawowym terminie. Informacja została udzielona skarżącemu przez pracownika niezwłocznie, tj. w pierwszym dniu jego obecności w pracy po zakończeniu zwolnienia lekarskiego (8 stycznia 2024 r.).
Argumentując wniosek o umorzenie postępowania organ zwrócił uwagę, że stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd.
W piśmie z dnia 17 marca 2024 r. skarżący, po zapoznaniu się z odpowiedzią organu na skargę, oświadczył, że organ udzielił żądanej informacji i w tej sytuacji wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na moment przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Skarga jest zasadna.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.
Niewątpliwie informacja o projekcie organizacji ruchu jest informacją o sprawach publicznych. Nie budziło też wątpliwości, że Burmistrz Skarszew, do którego skarżący skierował swój wniosek, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku.
Ustawodawca wprowadził powyższe terminy w celu zmobilizowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji do podjęcia określonych działań, których brak uprawnia wnioskodawcę do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej, poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu.
Wniosek skarżącego wpłynął do Starosty w dniu 9 grudnia 2023 r., a zatem ustawowy termin upływał w dniu 27 grudnia 2023 r. (w pierwszym dniu roboczym licząc od dnia 23 grudnia, który przypadał w sobotę).
Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w pełnym zakresie dopiero w dniu 8 stycznia 2024 r., czyli po upływie 14 dni od otrzymania wniosku, a także już po wniesieniu skargi przez skarżącego.
Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że wniosek skarżącego był nieprecyzyjny, gdyż z jego treści nie sposób ustalić jakich informacji żąda skarżący i za jaki okres. Wprawdzie przedmiotowy wniosek jest bardzo lakoniczny, to jednoznacznie wskazuje treść żądania skarżącego: "Proszę o przesłanie zwrotnie mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie miasta Skarszewy". Niewątpliwie zatem zawarte w tym wniosku żądanie zostało sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny językowo, co pozwala na ustalenie treści tego żądania. Jeżeli zaś organ miał wątpliwości, choćby – jak sam wskazuje – z jakiego okresu projektów organizacji ruchu skarżący domaga się udostępnienia, winien był wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest bowiem jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną.
Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko organu, że informacja, której udostępnienia żądał skarżący to informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w związku z czym skarżący winien wykazać, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sama konieczność wyszukania przez organ informacji objętych przedmiotowym wnioskiem, a następnie zeskanowania posiadanych dokumentów i zapisania ich w formie pliku celem udostępnienia skarżącemu w sposób wskazany we wniosku (drogą mailową albo w formie elektronicznej) nie skutkuje uznaniem, że jest to informacja przetworzona.
W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja publiczna, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 2022 r. w sprawie III OSK 1534/21 i powołane w nim orzeczenia). Za informację przetworzoną może zostać również uznana informacja, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. w sprawach I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13).
Wskazuje się również, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. w sprawie I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia konieczne jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Przetworzenie może polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie I OSK 1645/14, z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie I OSK 977/11).
W skierowanym do skarżącego wezwaniu z dnia 18 grudnia 2023 r. organ nie podał konkretnych argumentów potwierdzających zasadność kwalifikacji informacji objętej przedmiotowym wnioskiem, a jedynie lakonicznie wskazał, że "udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie generuje konieczność przetworzenia informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p." Co więcej, późniejsze działanie organu (udzielenie skarżącemu żądanej informacji) wskazuje, że informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją prostą, która nie wymaga wykazania interesu publicznego. Trafnie wskazuje skarżący, że wobec braku wykazania przez niego, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ zobowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Tymczasem organ, po otrzymaniu od skarżącego odpowiedzi na wezwanie, wycofał się z pierwotnej kwalifikacji żądania skarżącego – nie wydał stosownej decyzji, natomiast udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację.
Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ. W rozpoznawanej sprawie w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, a żądaną informację publiczną udostępnił skarżącemu dzień po wniesieniu przez niego skargi.
Przepis art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu.
Ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności, która ustała po wniesieniu skargi, skutkuje stwierdzeniem dopuszczenia się bezczynności przez organ (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Z uwagi na powyższe oraz wobec stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
Sąd uznał przy tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Przekroczenie 14 -dniowego terminu przez organ nie było nadmierne, a organ udzielił już skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Na powyższą ocenę rzutuje także fakt, że organ, pomimo uchybienia terminu, udostępnił wnioskowane informacje publiczne. Choć bezczynność organu jest ewidentna, to trudno uznać ją za celową i zamierzoną.
Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie 3. sentencji wyroku, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącego koszty poniesionego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).