Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D. P. (zwanego dalej także "skarżącym") na bezczynność Prezesa Okręgowej Izby lekarskiej w G.. W uzasadnieniu skargi D. P. zaznaczył że w dniu 28 października 2020 r. skierował do Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w G. skargę dotyczącą licznych uchybień prawa, jakich w jego ocenie dopuścił się Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w G. - M. D., jednakże do dnia 20 stycznia 2021 r. nie otrzymał od organu żadnej pisemnej, ani innej informacji o działaniach i czynnościach podjętych w sprawie złożonej skargi.
W ocenie skarżącego w związku z otrzymaną skargą, w przypadku potwierdzenia, że Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w G. dopuścił się wskazanych w skardze czynów karalnych, Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej w G. powinien w szczególności zawiadomić o tym fakcie organy ścigania. Skarżący załączył do skargi kierowanej do tut. Sądu kopię skargi wysłanej w październiku 2020 r. do Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w G., z której wynika, że krytycznie oceniał całokształt prowadzonego przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w G. postępowania wyjaśniającego w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej innego lekarza, w którym to postępowaniu skarżący miał status pokrzywdzonego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej w G. wniósł o jej odrzucenie wskazując, że dotyczy ona bezczynności podmiotu, który w ogóle nie jest organem Okręgowej Izby Lekarskiej w G. w rozumieniu art. 21 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 965) lub ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 30 października 2020 r. skargi D. P., będącej wyrazem jego dezaprobaty na sposób prowadzenia przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej lek. M. D. postępowania wyjaśniającego w sprawie innego lekarza, w dniu 2 listopada 2020 r. przesłał skargę organowi właściwemu do jej rozpoznania, tj. Naczelnemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej. Jak wynika bowiem z przepisów prawa nadzór nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej sprawuje nie prezes okręgowej izby lekarskiej, czy też okręgowa izba lekarska, ale właśnie Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej.
Z tej też przyczyny nie można mówić o bezczynności, tym bardziej, że żaden z przepisów ustawy o izbach lekarskich nie wskazuje, w jakim terminie prezes okręgowej rady lekarskiej winien w takiej sytuacji reagować na złożone do niego pismo. Jednocześnie Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w G. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zastosowania nie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ta materia ustawowa ma zastosowanie jedyne do niektórych uchwał podejmowanych przez organy okręgowej izby lekarskiej, a i nawet w tym zakresie zastosowanie mają jedynie przepisy k.p.a. w części dotyczącej odwołań od decyzji administracyjnych (art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w tym między innymi: przyznawania prawa wykonywania zawodu, uchwały kończące postępowanie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, uchwały kończące postępowanie w prawie nieprzygotowania zawodowego lekarzy etc.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądów administracyjnych.
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na te akty jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości rzeczowej danego sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie.
Przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności działań administracji publicznej z prawem (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").
W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił: bezczynność prezesa okręgowej izby lekarskiej w zakresie braku rozpoznania skargi na działalność okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Zadaniem tutejszego Sądu dla stwierdzenia swej właściwości w sprawie było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy prezes okręgowej izby lekarskiej jest organem, który może podejmować działania mieszące się w zakresie administracji publicznej i jako takie podlegające jurysdykcji sądów administracyjnych.
Mając na uwadze wskazany przez skarżącego przedmiot zaskarżenia, podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że sądy administracyjne istotnie sprawują nadzór judykacyjny nie tylko nad działalnością organów administracyjnych w znaczeniu ustrojowym, lecz także nad działalnością organów administracyjnych w znaczeniu funkcjonalnym, które ze względu na swoją formę organizacyjną oraz podstawowy przedmiot działalności, co do zasady nie mieszczą się w strukturze administracyjnej państwa.
Za organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym uznaje się m.in. organy samorządów zawodowych (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 12 i następne).
Organami administracji w znaczeniu funkcjonalnym mogą być zatem także organy samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 965 – zwanej dalej w skrócie "u.i.l.") członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, który reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.i.l. okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy, które działają przez organy określone w ustawie. W myśl art. 21 u.i.l. organami okręgowej izby lekarskiej są: 1) okręgowy zjazd lekarzy, 2) okręgowa rada lekarska, 3) okręgowa komisja rewizyjna, 4) okręgowy sąd lekarski, 5) okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Artykuł 35 u.i.l. stanowi z kolei, że organami Naczelnej Izby Lekarskiej są: 1) Krajowy Zjazd Lekarzy;
- 2) Naczelna Rada Lekarska;
- 3) Naczelna Komisja Rewizyjna;
- 4) Naczelny Sąd Lekarski;
- 5) Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Zadaniem samorządu lekarzy, stosownie do art. 5 u.i.l., jest m.in.: ustanawianie zasad etyki lekarskiej oraz dbanie o ich przestrzeganie; sprawowanie pieczy nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza; przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy będących członkami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; zawieszanie i pozbawianie oraz ograniczanie prawa wykonywania zawodu; prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy; przewodniczenie komisjom prowadzącym konkursy na stanowisko ordynatora i uczestniczenie w konkursach na inne stanowiska w ochronie zdrowia jeżeli odrębne przepisy tak stanowią; prowadzenie rejestrów lekarzy, rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej, rejestrów podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy oraz rejestrów lekarzy tymczasowo i okazjonalnie wykonujących zawód lekarza; zajmowanie stanowiska w sprawach stanu zdrowotności społeczeństwa, polityki zdrowotnej państwa oraz organizacji ochrony zdrowia; opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania zawodu lekarza bądź występowanie o ich wydanie; współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi oraz innymi organizacjami w kraju i za granicą w sprawach dotyczących ochrony zdrowia i warunków wykonywania zawodu lekarza.
Zgodnie z brzmieniem ustawy o izbach lekarskich prezes okręgowej izby lekarskiej nie jest zatem organem samorządu zawodowego lekarzy. Powyższa konstatacja jest w ocenie Sądu wystarczająca dla stwierdzenia, że prezes okręgowej izby lekarskiej nie działa w zakresie przyznanych mu kompetencji, jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Nie może być zatem uznany za organ, którego działanie lub bezczynność podlega kontroli sądów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Powyższe znajduje dodatkowe potwierdzenie w wynikającym z ustawy o izbach lekarskich zakresie kompetencji prezesa okręgowej izby lekarskiej, który zgodnie z art. 27 u.i.l. w szczególności kieruje pracą okręgowej rady lekarskiej i prezydium okręgowej rady lekarskiej oraz przewodniczy posiedzeniom rady i prezydium. Wskazane działania niewątpliwie nie są zatem przejawem działań z zakresu administracji publicznej, lecz administracji i organizacji wewnętrznej okręgowej izby lekarskiej.
Po drugie jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, do kompetencji prezesa okręgowej izby lekarskiej nie należy w szczególności rozpatrywanie ogólnych skarg wnoszonych na działania okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.i.l. nadzór nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej sprawuje Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Akta przedmiotowej sprawy potwierdzają, że skarga D. P. na sprzeczne z prawem w ocenie skarżącego działania Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w G. została przekazana zgodnie z właściwością do Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 2 listopada 2020 r.
Jak wynika z ustawy o izbach lekarskich poszczególne czynności podejmowane przez okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej bezpośrednio przed lub w trakcie postępowania wyjaśniającego mogą być kwestionowane w ramach zakreślonych przez ustawę o izbach lekarskich (w tym zakresie: zażalenie do właściwego okręgowego sądu lekarskiego na postanowienie rzecznika o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego oraz na postanowienie o umorzeniu postępowania - art. 68 u.i.l.), a zakresie nieuregulowanym także przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 112 u.i.l.).
Ze wskazanych przepisów nie wynika jednak, aby jakakolwiek czynność rzecznika odpowiedzialności zawodowej podejmowana w ramach postępowania wyjaśniającego podlegała zaskarżeniu w drodze skargi do prezesa okręgowej izby lekarskiej. Stwierdzić zatem należy, że skoro sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy i lekarzy dentystów regulowane są przepisami ustawy o izbach lekarskich i odpowiednio stosowanymi przepisami Kodeksu postępowania karnego, to tym samym nie mieszczą się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne.
W przedmiotowej sprawie prawidłowo jednak stwierdzono, że wniesione w dniu 30 października 2020 r. do Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w G. pismo skarżącego niewątpliwie nie stanowiło środka zaskarżenia konkretnej czynności, lecz miało cechy skargi ogólnej, kierowanej w odniesieniu do osoby lekarza M. D. - Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w G.. Z tej przyczyny – jak wyjaśnił Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej w G. - zostało potraktowane jako skarga złożona w trybie nadzoru, do rozpoznania której właściwy z mocy art. 45 ust. 1 pkt 2 u.i.l. pozostaje Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej.
Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu podkreślić trzeba, że aby stwierdzić, czy określone działanie danego podmiotu podlega ocenie zgodności z prawem dokonywanej przed sąd administracyjny, konieczne jest ustalenie, czy działanie to polega na realizacji zdań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 p.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera bowiem legalnej definicji organu administracji publicznej, a zatem przyjąć należy, że ilekroć mamy do czynienia z powierzeniem na mocy ustawy jakiemukolwiek podmiotowi realizacji zadań (funkcji) publicznych w jednej z form określonych w art. 3 p.p.s.a., podmiot ten staje się organem administracji publicznej, w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy, a postępowanie sądowoadministracyjne jest wówczas dopuszczalne.
Jeżeli zaś zadania wykonywane są przez podmiot w innych niż określone w art. 3 p.p.s.a. formach - w takiej sytuacji ich podjęcie lub bezczynność w ich podjęciu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W art. 3 p.p.s.a. szczegółowo sprecyzowano bowiem zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jak zasadnie wskazano w skardze tylko niewielka część z działań podejmowanych przez organy samorządu zawodowego lekarzy spełnia wskazane kryterium. W zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w praktyce mieszczą się bowiem tylko te ze skarg dotyczące działalności organów samorządu zawodowego lekarzy związane z władczym rozstrzygnięciem w przedmiocie uprawnień do wykonywania zawodu lekarza. Podejmowane w takim przedmiocie uchwały samorządu zawodowego lekarzy niewątpliwie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, podjęte poza postępowaniem administracyjnym.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z powyżej wskazanych przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych.
Z analizy powyższych regulacji (vide: art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.) wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty wskazane w punktach 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych – aniżeli określonych w punktach 1-3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego (stosownie do treści punktów 4 i 9 art. 3 § 2 p.p.s.a.).
Regulacje powyższe determinują uznanie, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu samorządu lekarzy w sprawie rozpoznawania skarg składanych w trybie nadzoru na działalność organu samorządu niższego szczebla.
Z ustawy o izbach lekarskich nie wynika bowiem, aby wniesienie tego rodzaju skargi implikowało konieczność jej rozpatrzenia w postępowaniu, które kończyłoby podjęcie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też wydania innego aktu z zakresu administracji publicznej, a więc dotyczącego indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że skarżący wniósł skargę na bezczynność podmiotu - Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w G., który niezależnie od tego, że nie jest organem samorządu zawodowego właściwym do rozpoznania wniesionej w trybie nadzoru skargi na działalność Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w G., i której rozpoznanie nie następuje poprzez wydanie żadnego z aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., to także w ogóle nie jest – co zostało uprzednio wskazane - organem samorządu zawodowego lekarzy i w zakresie swoich kompetencji nie podejmuje uchwał i nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej.
Stwierdzenie, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych - stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - obliguje sąd do jej odrzucenia.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.