Uzasadnienie
W dniu 19 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie odmowy przekazania wniosków.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że organ nie podjął żadnych czynności celem przekazana jego wniosków do załatwienia przez właściwe organy administracji publicznej. Formy składania wniosków do organów administracji publicznej są zagwarantowane w Konstytucji RP oraz w przepisach art. 221, art. 241 i art. 243 k.p.a. Reguluje to również rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie załatwiania wniosków, skarg, próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na: "niewłaściwość Sądu, do którego skierowano zażalenie podlegające rozpoznaniu przez Sąd Okręgowy".
W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu organ wyjaśnił, że w dniu 28 sierpnia 2023 r. skarżący złożył w administracji Zakładu Karnego w Czarnem dwa pisma adresowane do Dyrektora jednostki z prośbą o przekazanie załączonych do nich pism zgodnie z właściwością do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie oraz Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Człuchowie.
W udzielonej skarżącemu odpowiedzi Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem poinformował jednak skarżącego, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobu załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych kierownik jednostki organizacyjnej, jeżeli nie jest właściwy do załatwienia wniosku, skargi lub prośby, wskazuje osobie składającej wniosek, skargę lub prośbę niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania, właściwy organ albo przekazuje wniosek, skargę lub prośbę temu organowi, zawiadamiając o tym osobę składającą wniosek, skargę lub prośbę. W przedmiotowym przypadku Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem poprzestał na wskazaniu wnioskodawcy adresów właściwych organów.
W ocenie organu przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ w istocie dotyczy ona zasad związanych z odbywaniem kary pozbawienia wolności, co skazany potwierdza w swoich pismach z dnia 28 sierpnia 2023 r., powołując się na rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobu załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, które to z kolei jest aktem wykonawczym do Kodeksu karnego wykonawczego. Zarzuty dotyczące tej materii skarżący powinien zatem zgłosić do właściwego sądu penitencjarnego (jakim jest Sąd Okręgowy w Słupsku).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wyszczególnienie wymienionych aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.), Jednakże niniejsza sprawa do takich nie należy. Nie mieści się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a.
Jak już była o tym mowa, skarga wniesiona na akty lub czynności, które nie podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Konsekwencją przyjęcia, że akt nie podlega kontroli sądowej jest uznanie, iż skarga na bezczynność jego wydania również nie podlega takiej kontroli.
Przywołana regulacja stanowi określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynika z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Pierwszy z przepisów stanowi, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, zaś drugi przepis wskazuje, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że jako zasadę ustanowiono generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości, natomiast wyjątkiem są sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 127 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.k.w.", wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności odbywa się według przepisów niniejszego kodeksu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb przewidziane jest także w art. 102 pkt 10 k.k.w., zgodnie z którym skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Uszczegółowienie zasad składania oraz załatwiana skarg i wniosków nastąpiło we wskazanym rozporządzeniu. Ten akt normatywny wskazuje organy właściwe w tych sprawach, terminy załatwienia skarg i określa szereg czynności trybu postępowania, jak i organy sprawujące nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 707-708, nb 9).
Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 k.k.w. i zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1 - 4 skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej i pracownika Służby Więziennej, załatwiają: kierownik jednostki organizacyjnej - jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną; dyrektor okręgowy Służby Więziennej - jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2; Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1; Minister Sprawiedliwości (...).
Skazany może także, jeżeli kodeks karny wykonawczy nie stanowi inaczej, na podstawie art. 7 § 1 tej ustawy zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Stosownie do treści art. 7 § 2 k.k.w., skargi rozpoznaje właściwy sąd powszechny (sąd okręgowy miejsca pobytu skazanego), zgodnie z art. 3 k.k.w..
Wskazać też należy, że zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia na żądanie organów uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do załatwiania skarg w sprawach osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, kierownik jednostki organizacyjnej udziela tym organom wyjaśnień i informacji niezbędnych do załatwienia skargi, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz przepisów o ochronie danych osobowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do próśb i wniosków. Wnioski, skargi i prośby, które nie wymagają zebrania dowodów, informacji lub przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego oraz zbadania akt, powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Powyższe dowodzi, że regulacja rozporządzenia jest kompleksowa i wskazuje nie tylko sposób załatwienia wniosku, formę i termin rozparzenia wniosku czyli regulację szczególną do regulacji kodeksu postepowania administracyjnego z racji podmiotu składającego wniosek, skargę czy prośbę.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego, a zasadniczo bezczynność tego organu w przekazaniu do właściwego organu korespondencji skarżącego. Wniesiona skarga dotyczy zatem w istocie sposobu wykonywania czynności przez zaskarżony organ.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność postępowania organów administracji penitencjarnej uregulowanego wskazanym przez skarżącego rozporządzeniem. Zarzucana przez skarżącego bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nie dotyczy sprawy, w której organ zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie sprawują bowiem kontroli nad sposobem załatwiania skarg i wniosków wnoszonych przez osoby osadzone do administracji zakładów karnych i aresztów śledczych (por. postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4453/21).
W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem przedmiotowa skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Mając na uwadze opisane okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne należało wniesioną skargę odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.