Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. A. L. wniosła - za pośrednictwem organu administracyjnego - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wyłączenia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. od udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]).
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ odwoławczy naruszył art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoznając zażalenia w przewidzianym przez prawo terminie. Organ nie zawiadomił jej nadto o zwłoce i nie wskazał terminu rozpoznania wniesionego zażalenia.
W skardze zawarty został wniosek o ukaranie pracownika winnego niedopatrzenia obowiązków oraz o wymierzenie grzywny organowi odwoławczemu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że zażalenie na ww. postanowienie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 29 września 2015 r. W dniu 8 stycznia 2016 r. wpłynęło do organu odwoławczego wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 18 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało z kolei postanowienie (sygn. akt [...]) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 ("Odwołania") Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138 w zw. z art. 104 k.p.a.), przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji.
W myśl natomiast art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W konsekwencji w przypadku złożenia do organu II instancji zażalenia na postanowienie bieg postępowania zażaleniowego rozpoczyna się z momentem wpływu zażalenia wraz z aktami sprawy do organu II instancji, natomiast załatwienie sprawy oznacza w tym wypadku rozpoznanie przez organ II instancji zażalenia i wydanie w tym przedmiocie odpowiedniego postanowienia. Należy w tym wypadku stosować odpowiednio uregulowania określone w art. 35 § 3 k.p.a.
W takiej sytuacji, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji/postanowienia w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119).
Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem.
A. L. pismem z dnia 9 września 2015 r. złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia A. K. jako piastuna organu – Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. – od udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]). Następnie, zażalenie wraz z aktami sprawy wpłynęło za pośrednictwem organu I instancji w dniu 29 września 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...].
W dniu 8 stycznia 2016r. wpłynęło do organu odwoławczego wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa tj. rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]).
Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu (tak, jak w przedmiotowej sprawie) - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Pismo skarżącej z dnia 8 stycznia 2016 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wobec czego należy przyjąć, że skarżąca spełniła przesłanki określone w art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie niniejszej skargi.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i likwidację stanu opieszałości po stronie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291).
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Podkreślenia wymaga, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili wydania orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
W tym kontekście istotne jest, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona przez skarżącą w dniu 18 stycznia 2016 r., natomiast po jej wniesieniu, postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia A. K. jako piastuna kompetencji – Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. – od udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 21 grudnia 2012 r. (nr [...]), co w konsekwencji wyklucza - w ramach sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie kontroli - wydanie orzeczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Opisana sytuacja faktyczna nie wyłącza natomiast dokonania oceny przez Sąd tego, czy zaistniały w sprawie stan faktyczny wskazuje na to, że organ pozostawał w stanie bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a w konsekwencji – jeżeli tak było – czy bezczynności tej można przypisać kwalifikowany charakter (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z akt sprawy wynika, że miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla Kolegium w dniu 29 października 2015 r., gdyż zażalenie skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 28 sierpnia 2015 r. (nr [...]) wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kolegium w dniu 29 września 2015 r. Nie rozpatrzenie zażalenia w tym terminie, przewidzianym dla rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji (art. 35 § 3 k.p.a.), bezspornie oznacza, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze pozostawało w stanie bezczynności.
Przystępując z kolei do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).
Opisany przebieg postępowania organu II instancji – jak już wskazano powyżej - nie pozostawia wątpliwości, iż organ ten dopuścił się bezczynności, gdyż od momentu wpływu do organu zażalenia (29 września 2015 r.) do dnia jego rozpoznania (18 lutego 2016 r.) upłynęło ponad 5 miesięcy, a zatem był to okres dłuższy aniżeli przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a.
Przyjmując zatem jednomiesięczny termin na rozpoznanie zażalenia stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ w stanie bezczynności pozostawał przez wskazany okres.
W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z zaprezentowanych rozważań, fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło.
W tym kontekście – w ocenie Sądu - opisana "zwłoka" organu w rozpoznaniu złożonego przez skarżącą zażalenia nie nosi charakteru rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że w stosunku do zaskarżonego postanowienia ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia, o czym Burmistrz Miasta wydając postanowienie nr [...] z dnia 28 sierpnia 2015 r. pouczył skarżącą stwierdzając, że "na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie, a strona niezadowolona z treści rozstrzygnięcia może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji". Pomimo tego skarżąca jednak wniosła do Kolegium zażalenie na ww. postanowienie.
Sądowi znana jest z urzędu aktywność strony przejawiająca się w składaniu licznych wniosków o pomoc społeczną oraz środków zaskarżenia od orzeczeń organu I instancji. W okolicznościach sprawy nie sposób kwalifikować jako rażące naruszenie prawa nie rozpoznanie w terminie zażalenia, od postanowienia na które zgodnie z prawidłowym pouczeniem organu zażalenie nie przysługuje. Wręcz przeciwnie, takie postępowanie skarżącej prowadzi do nadmiernego, nie dającego się niczym usprawiedliwić dodatkowego obciążenia organu, w którym co także wiadome jest Sądowi z urzędu, oczekuje na rozpoznanie wiele spraw.
Powyższe okoliczności – w ocenie Sądu – wskazują zatem na to, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż pozostawanie organu w bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, z tej przyczyny - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a. – w przypadku stwierdzenia bezczynności organu sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (o co wnosiła skarżąca) lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje potrzeba dyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się bezczynności poprzez orzeczenie grzywny ani też kompensacji zwłoki poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Jak wyżej bowiem wskazano zaskarżone postanowienie było niezaskarżalne, a skarżąca nagminnie inicjuje przed Kolegium wiele postępowań (tak w trybie nadzwyczajnym, jak i zwykłym), co w oczywisty sposób przyczynia się do wydłużenia okresu oczekiwania na rozpoznanie przez organ II instancji składanych przez nią środków odwoławczych (m.in. zażaleń). Istotne w niniejszej sprawie jest też to, że zażalenie skarżącej zostało przez organ II instancji już rozpatrzone.
Mając to na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi w powyższym zakresie (pkt 3. sentencji wyroku).