Uzasadnienie
P. z siedzibą w W. (zwane dalej także jako: "wnioskodawca" lub "strona skarżąca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Malborku (dalej także jako: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 31 marca 2026 r., za pośrednictwem wiadomości elektronicznej e-mail, P. z siedzibą W., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), wystąpiło do Komendanta Powiatowego Policji w Malborku z wnioskiem o udostępnienie treści dotyczących podjętych interwencji zawartych w notatnikach funkcjonariuszy wydziału ruchy drogowego komendy w dniach 18-24 grudnia 2025 r.
Organ poinformował wnioskodawcę, w piśmie datowanym na dzień 10 kwietnia, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym, wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego.
P. w złożonej - pismem z dnia 15 kwietnia 2026 r. - skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Malborku wniosło o:
- 1. stwierdzenie, że Komendant Powiatowy Policji w Malborku dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie treści notatników służbowych;
- 2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;
- 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że do dnia złożenia skargi, tj. do dnia 15 kwietnia 2026 r., organ nie udostępnił żądanych informacji, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia ani nie poinformował w jakikolwiek prawnie skuteczny sposób o przeszkodach w terminowym załatwieniu wniosku. Od daty złożenia wniosku upłynął okres znacznie przekraczający 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Identycznie sformułowany wniosek do Komendanta Miejskiego Policji w Busku-Zdroju został rozpoznany pozytywnie.
Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła, że wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie utrwalony w judykaturze jest pogląd, że pojęcie informacji przetworzonej nie może być utożsamiane z każdą czynnością wymagającą nakładu pracy organu. Informacja przetworzona to taka, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanym kształcie, a jej udostępnienie wymaga podjęcia działań o charakterze intelektualnym, polegających na analizie, syntezie czy zestawieniu danych rozproszonych. Tymczasem dokumenty wytworzone przez organ w toku jego bieżącej działalności w okresie zaledwie kilku dni stanowią gotowe, zmaterializowane nośniki informacji prostej. Fakt, że dokumenty te muszą zostać poddane anonimizacji w celu ochrony prywatności osób trzecich nie zmienia ich charakteru prawnego. Kluczowym argumentem przemawiającym za uznaniem anonimizacji za czynność materialno-techniczną, a nie proces przetwarzania, jest brak wkładu intelektualnego urzędnika w treść dokumentu. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność ochrony prywatności nie może stanowić dla organu pretekstu do odmowy udostępnienia informacji pod pozorem jej przetworzenia.
Błędna kwalifikacja żądanej informacji jako informacji przetworzonej, w sytuacji gdy w rzeczywistości posiada ona przymiot informacji prostej, wywołuje doniosłe skutki procesowe, unieważniając czynności podjęte przez organ w toku postępowania. Jeżeli wnioskodawca domaga się udostępnienia dokumentów już istniejących, a ich udostępnienie wymaga jedynie technicznej anonimizacji, to organ nie jest uprawniony do uruchamiania trybu przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wystosowanie do strony skarżącej wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Błędna ocena charakteru wniosku nie zdejmuje z organu odpowiedzialności za terminowe udostępnienie dokumentów. Bezskuteczny upływ terminu ustawowego w pełni uzasadnia zatem wniesioną skargę.
Organ w piśmie z dnia 22 kwietnia 2026 r. zawiadomił stronę skarżącą, że po ponownej weryfikacji sprawy, przesłał na adres podany we wniosku wnioskowaną informację w załączniku o nazwie "Notatnik".
Natomiast w piśmie z dnia 29 kwietnia 2026 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Komendant Powiatowy Policji w Malborku wniósł o umorzenie postępowania w całości z uwagi na dokonanie wnioskowanej przez stronę skarżącą czynności udostępnienia informacji. Alternatywnie organ zawnioskował o oddalenie skargi wskazując, że skarga została wniesiona przed upływem zakreślonego 7 dniowego terminu do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Malborku w udostępnieniu informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej zatem ustawy odgrywają kluczową rolę dla ustalenia czy organ rzeczywiście pozostaje w zarzucanej mu bezczynności.
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się z kolei, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Przechodząc do zasadniczej kwestii wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust.
4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie pamiętać należy, że prawo, o którym mowa nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Przepisy ustawy stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z przywołanych przepisów wynika, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a takimi niewątpliwie pozostają organy administracji rządowej, właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są bowiem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do podmiotu, na którym ciąży obowiązek informacyjny. Komendant powiatowy Policji jest bowiem terenowym organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.; zwanej dalej w skrócie jako: "u.o.p."), a więc w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.p.). Komendant powiatowy Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest ponadto organem właściwym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji (art. 6a ust. 1 u.o.p.). Komendant powiatowy Policji jest zatem organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Bezsporne jest również, że informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących ww. zadania stanowi informację o sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19).
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak podmiotowy jak i przedmiotowy, wniosek dotyczył bowiem udostępnienia informacji publicznej odnoszących się do podjętych interwencji odnotowanych w notatnikach funkcjonariuszy KPP w Malborku w dniach 18-24 grudnia 2025 r. Organ obowiązany był zatem do nadania wnioskowi właściwego biegu i zakończenia sprawy w określonym przez przepisy terminie, w jeden z opisanych powyżej sposobów.
Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ w ustawowym terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, który upływał 14 kwietnia 2026 r., nie udzielił stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Żądana informacja publiczna (pomimo uprzedniego przyjęcia, iż stanowi "informację przetworzoną" i wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), została ostatecznie uznana przez organ za "informację prostą" i udzielona stronie skarżącej. Nastąpiło to jednak już po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi na bezczynność, tj. w dniu 22 kwietnia 2026 r. Oznacza to, że od dnia 15 kwietnia 2026 r. do dnia 22 kwietnia 2026 r. organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku.
Podkreślenia wymaga, że wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego jest adekwatne tylko dla sytuacji, gdy wniosek faktycznie dotyczy informacji przetworzonej. Tymczasem założenie organu o konieczności przetworzenia żądanej informacji było błędne. Potwierdza to końcowa reakcja organu, który ostatecznie udostępnił stronie skarżącej wnioskowanej informacji, pomimo braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie dotyczące szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Z uwagi zatem na fakt, że po wniesieniu skargi wnioskowana informacja została już stronie skarżącej udostępniona, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność ograniczył się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Komendant Powiatowy Policji w Malborku dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W ocenie Sądu, stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, a także naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie go w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę, że stan bezczynności nie był znaczny, trwał bowiem ponad tydzień, a wnioskowana informacja została ostatecznie udostępniona zgodnie z treścią żądania strony skarżącej.
Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Malborku dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Malborku na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.