Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2026 r. G. K., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej "u.d.i.p".), zwrócił się do Burmistrza Gminy Żukowo o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1/ kopii wszystkich umów zawartych pomiędzy Gminą Żukowo a M. S., jego firmami lub firmami reprezentowanymi przez niego, zawartych pomiędzy 1.05.2024 r. a 31.12.2025 r.;
2/ kopii wszystkich faktur wystawionych na podstawie powyższych umów w tym samym okresie;
3/ kopii wszystkich umów zawartych pomiędzy Gminą Żukowo a M. S.1, jej firmami lub firmami reprezentowanymi przez nią, zawartych pomiędzy 1.05.2024 r. a 31.12.2025 r.;
4/ kopii wszystkich faktur wystawionych na podstawie powyższych umów w tym samym okresie;
5/ kopii wszystkich umów zawartych pomiędzy Gminą Żukowo a Fundacją D. zawartych pomiędzy 1.05.2024 r. a 31.12.2025 r.;
6/ kopii wszystkich faktur wystawionych na podstawie powyższych umów w tym samym okresie.
Zgodnie z dokumentem stanowiącym potwierdzenie otrzymania, wniosek został odebrany w dniu 5 stycznia 2026 r.
W odpowiedzi, organ pismem datowanym na 16 stycznia 2026 r., a wysłanym do adresata w dniu 19 stycznia 2026 r., wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na tym etapie organ wskazał, że ustalił, że informacja, o którą wystąpił wnioskodawca wymaga przetworzenia.
W piśmie z dnia 26 stycznia 2026 r. wnioskodawca wskazał, że informacja, której się domaga jest w oczywisty sposób informacją prostą, niewymagającą przetworzenia. Zdaniem wnioskodawcy ponieważ w urzędzie obowiązuje elektroniczny system obiegu dokumentów, wszystkie kopie dokumentów wskazanych we wniosku istnieją w formie elektronicznej, a domaganie się przez organ wykazania szczególnego interesu publicznego jest formą działania organu, która ma uniemożliwić udostępnienie informacji, gdzie nie wskazano też na czym dokładnie miałoby w ocenie organu polegać przetworzenie wnioskowanych dokumentów. Wnioskodawca ponownie wystąpił o udzielenie mu informacji publicznej.
Organ w piśmie z dnia 9 lutego 2026 r. podtrzymał stanowisko, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, co przyjęto wskazując na konieczność dokonania analizy posiadanej dokumentacji oraz jej selekcji według kryteriów wskazanych we wniosku. Wskazano, że liczba dokumentów do udostępnienia nie jest automatycznie znana. Ustalenie liczby dokumentów będzie wymagało zapoznania się z poszczególnymi dokumentami źródłowymi i ich kwalifikacji, co stanowi, w ocenie organu, proces przetwarzania informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ podkreślił, że czynność ta nie polega na prostym zliczeniu istniejących danych. Zaznaczył, że wnioskodawca nie przedstawił argumentacji pozwalającej na uznanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem informacji przetworzonej oraz że sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w drodze decyzji administracyjnej jeżeli zajdzie taka konieczność.
W dniu 28 lutego 2026 r. G. K. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Burmistrza Gminy Żukowo.
Wnioskodawca zaznaczył, że wniosek o udzielenie informacji publicznej do dnia złożenia skargi nie został załatwiony, gdzie obowiązujący organ w tym zakresie termin upłynął w dniu 19 stycznia 2026 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskowana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, bowiem dotyczy kopii istniejących dokumentów, które nie wymagają przetworzenia.
Podkreślono, że żądana informacja dotyczy finansów publicznych czyli środków wspólnych i każdy obywatel ma prawo wiedzieć w jaki sposób są one zarządzane. Jawność umów i wydatków zapobiega korupcji oraz nepotyzmowi, a ujawnienie mechanizmów finansowania zapewnia jawność życia publicznego i wzmacnia zaufanie obywateli do organów administracji.
Przekazując skargę do Sądu, przy piśmie przewodnim z dnia 29 kwietnia 2026 r., pomimo wskazania, że jeden z załączników stanowi odpowiedź na skargę, takiego dokumentu na tym etapie nie przesłano. Na tym etapie przesłano bowiem jedynie odpowiedź na wniosek skarżącego o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie skargi (zarejestrowany przez Sąd pod odrębną sygnaturą akt III SO/Gd 10/26). Wobec powyższego, pełnomocnik organu został wezwany przez Sąd do nadesłania odpowiedzi zawierającej merytoryczne ustosunkowanie się do skargi na bezczynność wniesionej przez G. K. w dniu 28 lutego 2026 r.
Realizując ww. wezwanie, w dniu 2 czerwca 2026 r. pełnomocnik organu przesłał do Sądu odpowiedź na skargę, gdzie wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, że nieudzielenie informacji w terminie było spowodowane przyczynami niezawinionymi przez organ: brakami kadrowymi oraz dużą ilością spraw rozpatrywanych w urzędzie gminy. Ponadto wskazał, że terminy wskazane w art. 13 u.d.i.p. mają charakter instrukcyjny, którego niedochowanie nie powoduje negatywnych skutków prawnych. Terminy te pełnią więc zdaniem pełnomocnika rolę postulatów kierowanych do organu, ale ich niedochowanie przez organ nie skutkuje nieważnością postępowania, ani żadnymi konsekwencjami dla toku postępowania.
W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 5 czerwca 2026 r. pełnomocnik organu został wezwany o nadesłanie w terminie 7 dni całości akt sprawy. W wezwaniu wyjaśniono, że choć w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że nieudzielenie informacji w terminie było spowodowane przyczynami niezawinionymi przez organ, to nie nadesłano jednocześnie dokumentacji potwierdzającej, że organ udzielił w określonym terminie odpowiedzi na wniosek lub też że wydał decyzję administracyjną.
Na wezwanie Sądu organ przesłał akta administracyjne sprawy, w tym udzieloną skarżącemu pismem datowanym na dzień 19 maja 2026 r. (wysłanym w dniu 20 maja 2026 r.) odpowiedź na jego wniosek z dnia 5 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został rozpoznany poprzez udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, to jest przesłanie skarżącemu w dniu 20 maja 2026 r. wnioskowanych kopii umów zawartych w okresie od 1 maja 2024 r. do 31 grudnia 2025 r. pomiędzy Gminą Żukowo, a M. S., M. S.1, lub prowadzonymi przez nich firmami lub podmiotami przez nich reprezentowanymi, czyli w tym przypadku z podmiotem jakim jest Fundacja D.. Wskazanych kopii umów przesłano łącznie 10. Dołączono również kopie rachunków wystawionych przez powyższe podmioty w terminie od 1.05.2024 r. do 31.12.2025 r. w związku z ww. umowami zlecenia. Wskazanych kopii rachunków przesłano łącznie 24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Jednocześnie art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") precyzuje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych wprost w wymienionym przepisie, dotyczących m.in. terminu na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W przypadku uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może ponadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie skarżący w skardze wniesionej w dniu 28 lutego 2026 r. zarzucił Burmistrzowi Gminy Żukowo bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej, który wpłynął do organu w dniu 5 stycznia 2026 r.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Nie jest sporne, że Burmistrz Gminy Żukowo jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Wniesiony przez stronę w dniu 5 stycznia 2026 r. wniosek też niewątpliwie dotyczy spraw publicznych.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Wydatkowanie przez gminę środków publicznych na określone usługi, dotyczy gospodarowania mieniem publicznym i w tym zakresie zarówno zawarte przez gminę umowy zlecenia określonych usług, jak i faktury/rachunki dokumentujące wymagane z tytułu tych usług należności, stanowiące wydatki gminy, niewątpliwie dotyczą spraw publicznych.
Wobec ustalenia, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot, do którego skierowano wniosek jest obowiązany do ich udostępnienia, analizie należało poddać sposób procedowania organu w sprawie.
Istotą kontroli Sądu w części dotyczącej zarzucanej bezczynności było zatem zbadanie, czy organ w terminie zakreślonym przepisami prawa załatwił sprawę, czy też nie. W sprawach o bezczynność na gruncie dostępu do informacji publicznej Sąd kontroluje bowiem, czy organ rozpatrzył wniosek strony, podejmując w terminie jedno z działań zgodne z przepisami u.d.i.p.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust.
2. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi na zasadzie wyjątku, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W sytuacji gdy organ jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, na gruncie przepisów u.d.i.p. za bezczynność organu należy uznać sytuację gdy w obowiązującym go terminie ani nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Podkreślenia wymaga, że wbrew ocenie pełnomocnika organu, wynikające z u.d.i.p. terminy załatwienia wniosku nie mają charakteru terminów instrukcyjnych, czy nieważących postulatów. Są to terminy ustawowe, mające charakter wiążący. Organy administracji, jako adresaci wniosków o udzielenie informacji publicznej, są zobowiązane respektować ww. terminy oraz je zachowywać.
W przedmiotowej sprawie udzielenie informacji publicznej pismem wysłanym w dniu 20 maja 2026 r. nastąpiło zatem po 4 miesiącach po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.
Skoro bowiem wniosek dotarł do organu w dniu 5 stycznia 2026 r., to stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ miał 14 dni na jego rozpoznanie do dnia 19 stycznia 2026 r., to jest albo na udostepnienie w tym terminie informacji, albo wydanie decyzji administracyjnej – gdyby uznano, że żądana informacja jest przetworzona i jednocześnie, że za jej udostępnieniem wnioskodawcy nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny.
Czynności tego rodzaju niewątpliwie we wskazanym terminie nie zostały podjęte. Jednocześnie organ nigdy nie przedłużył terminu obowiązującego dla udostępnienia informacji publicznej w trybie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie powiadamiał strony o powodach opóźnienia, ani nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania wniosku.
Do przedłużenia terminu w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. na okres 2 miesięcy w żadnym wypadku nie dochodzi zaś automatycznie. Takiego przedłużenia nie spowodowało w szczególności skierowane do skarżącego w ostatnim dniu terminu, to jest w dniu 19 stycznia 2026 r. wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który będzie przemawiał za udostępnieniem informacji publicznej (na tym etapie uznawanej przez organ za informację przetworzoną).
Podkreślenia wymaga, że wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego jest adekwatne tylko dla sytuacji, gdy wniosek faktycznie dotyczy informacji przetworzonej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Kopie gotowych dokumentów, w postaci umów zawieranych przez gminę i rachunków opłaconych z tytułu tych umów przez gminę, stanowią informację prostą. Ich ilość w tej sprawie nie okazała się też znaczna i nie dotyczyła długiego okresu czasu. Założenie organu o konieczności przetworzenia żądanej informacji było błędne. Potwierdza to także końcowa reakcja organu, który ostatecznie udostępnił skarżącemu wskazane kopie 10 umów i związanych z nimi 24 rachunków księgowych oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (pomimo, że uprzednio wskazał wnioskodawcy w skierowanych do niego pismach, że nie przedstawił argumentacji pozwalającej na uznanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem informacji publicznej przetworzonej).
Tego rodzaju rekcja organu potwierdza, że organ ostatecznie uwzględnił, że żądanie nie odnosiło się do informacji publicznej przetworzonej i udostępnił żądane dokumenty, wysyłając do wnioskodawcy w dniu 20 maja 2026 r. pismo przewodnie datowane na dzień 19 maja 2026 r. oraz kopie ww. dokumentów.
Powyższe potwierdza, że na dzień wniesienia skargi w dniu 28 lutego 2026 r. organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Termin 14 dni do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął bowiem bezskutecznie w dniu 19 stycznia 2026 r., gdzie organ nie dokonał przedłużenia terminu. Jak wskazano wyżej, na bieg terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żadnego wpływu w realiach przedmiotowej sprawy nie mogło mieć też wezwanie o uzupełnienie wniosku o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia informacji przetworzonej, gdzie żądanie dotyczyło w tym przypadku informacji prostej i tak zostało finalnie potraktowane przez organ.
Ostatecznie jednak informacja została udzielona wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku to jest, że Burmistrz Gminy Żukowo dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie 2. sentencji wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przedmiotowej sprawie przekroczenie terminu jest znaczne, uwzględniając, że termin 14 dni, który upłynął w dniu 19 stycznia 2026 r. przekroczono wielokrotnie. Organ nie miał też podstaw do uznania, że dokonał skutecznego przedłużenia terminu do 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a więc do dnia 19 marca 2026 r. Takiego stanowiska organ też nie prezentuje, gdzie udzielając informacji publicznej po upływie kolejnych dwóch miesięcy, to jest w dniu 20 maja 2026 r. stoi na stanowisku, że wszystkie terminy wynikające z u.d.i.p. mają jedynie charakter instrukcyjny. Tego rodzaju interpretacja rażąco narusza art. 13 u.d.i.p. i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej, przyjętymi przez ustawodawcę. Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.
W przedmiotowej sprawie uwzględnić należało, że organ dokonał w dniu 19 stycznia 2026 r. niemającego uzasadnienia w realiach sprawy wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu informacji przetworzonej. Z punktu widzenia kwestii bezczynności, za rażące należy uznać, że po ustosunkowaniu się do wezwania przez wnioskodawcę w dniu 26 stycznia 2026 r. w wyznaczonym mu przez organ czasie (wnioskodawca wskazał, że zapytanie dotyczy informacji prostej), nie doszło następnie przez bardzo długi okres czasu do żadnej reakcji ze strony organu. Organ pomimo zastrzeżenia, że może wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, takiej decyzji nie wydał. Odpowiedź wnioskodawcy na wezwanie ze stycznia 2026 r., nie spotkała się to też z żadną inną, bezpośrednią reakcją organu. W rezultacie przez około 4 kolejne miesiące organ pozostawał bierny, dopiero w dniu 20 maja 2026 r. udostępniając żądany zbiór dokumentów.
Nawet zatem jeżeli organ ostatecznie prawidłowo uznał, że informacja nie miała charakteru przetworzonego i ją udostępnił, czas na powyższe ustalenie nie powinien być dowolnie przedłużany poza ramami wynikającymi z ustawy. Procedowanie wniosku w taki sposób stanowi o rażącym naruszeniu procedury wynikającej z u.d.i.p.
Dostrzec też należy, że nawet w przypadku trudności organu w udostępnieniu informacji, ustawodawca przewidział bowiem maksymalny termin 2 miesięcy, gdzie organ musi jednak formalnie dokonać przedłużenia tego terminu, a przedłużenie to musi być uzasadnione. Termin ten, podobnie jak podstawowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie ma charakteru instrukcyjnego.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 3. sentencji wyroku od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.