Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 10 września 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 290/26

Uzasadnienie

W dniu 12 lutego 2025 r. A. M., obywatel Białorusi, złożył osobiście w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Od wnioskodawcy odebrano w urzędzie od razu odciski palców. W tym też dniu pracownik organu sporządził oceny formularz oceny wniosku, w którym zaznaczono, że wniosek zawiera braki formalne dotyczące fotografii.

Wobec stwierdzonych braków, Wojewoda Pomorski pismem z dnia 13 lutego 2025 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia 4 fotografii twarzy, wskazując jakie kryteria muszą one spełniać. W piśmie wyjaśniono, że dołączone do wniosku fotografie są prześwietlone i nie spełniają koniecznych wymagań określonych rozporządzeniem.

Wnioskodawca wykonał wezwanie organu dostarczając fotografie spełniające wymogi wnikające z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wniosku o udzielnie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały (Dz.U. z 2014, poz. 568 ze zm.) w dniu 14 maja 2025 r.

Pracownik organu sporządził w konsekwencji w dniu 2 czerwca 2025 r. nowy formularz oceny, gdzie zaznaczył, że przedmiotowy wniosek nie zawiera już braków formalnych.

Jak wynika z ujętego w aktach sprawy wydruku z sytemu teleinformatycznego, prowadzonego w urzędzie, następnie w dniu 4 czerwca 2025 r. dokonano "opiniowania wniosku", co oznacza zwrócenie się przez organ do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 3 września 2025 r. wnioskodawca zwrócił się od organu o przyspieszenie rozpatrywania wniosku, a w dniu 9 lutego 2026 r. złożył ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Sprawa Cudzoziemców.

Następnie A. M. wniósł w dniu 30 marca 2026 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zatytułowaną jako "skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania" w związku z nierozpoznaniem przez Wojewodę Pomorskiego jego wniosku z 2025 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

Skarżący wniósł w skardze o: 1/ stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości postępowania, 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, 3/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, 4/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do chwili obecnej (marzec 2026 r.) nie otrzymał decyzji ani informacji o przyczynach opóźnienia, ani nowego terminu rozpatrzenia sprawy. W toku postępowania złożył wszystkie wymagane dokumenty. Mimo złożenia ponaglenia nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Organ nie poinformował go również o nowym terminie rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżącego organ pozostaje w stanie bezczynności. W skardze podkreślono, że spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie sposób uznać za sprawy szczególnie skomplikowane, jako że są to sprawy rozpoznawane w oparciu o dokumenty przedkładane przez stronę.

Skarżący zaznaczył, że od ośmiu lat mieszka w Gdańsku wraz z rodziną. Jego żona i dzieci są obywatelami Polski. Wskazał, że brak karty pobytu uniemożliwił mu ubieganie się o kredyt hipoteczny oraz uzyskanie wymaganego zezwolenia z ministerstwa. Sposób prowadzenia sprawy przez organ narusza zatem w ocenie skarżącego w istotny sposób jego prawo do życia rodzinnego oraz stabilizacji życiowej. Skarżący wskazał także w skardze na lek, który przyjmuje na stałe, a który jest trudno dostępny w sprzedaży w Polsce. Zaznaczył, że najbliższy kraj, w którym może kupić potrzebny mu lek są Niemcy i potrzebuje ważnej karty pobytu, aby móc swobodnie i bezpiecznie przekraczać granicę również w tym celu.

W sporządzonej w dniu 11 maja 2026 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o: 1/ oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy"), a w przypadku uznania przez Sąd przepisu art. 100d ustawy o pomocy za sprzeczny z Konstytucją RP o: 2/ zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 30 dni od przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3/ stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie miały charakteru rażącego:

1. a) z uwagi na art. 6 k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również ze wskazanymi przepisami ustawy pomocowej lub
2. b) z uwagi na niezawinione przez organ przyczyny, bowiem działania organu nie były zamierzone i nie nosiły znamion złej woli, a były wynikiem dużej ilości wniosków cudzoziemców i ograniczonych możliwości kadrowych organu.

4/ niewymierzanie organowi na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy grzywny ani sumy pieniężnej, bowiem zgodnie z powołanym przepisem o pomocy w okresie do dnia 4 marca 2027 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, a także z uwagi na wyżej wymienione niezawinione przez organ przyczyny.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpoznając sprawę należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania.

Do wskazanych przepisów należy art. 100d ustawy o pomocy zgodnie z którym w okresie jego obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r., aktualnie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3, w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się.

Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy wyznaczył więc nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 4 marca 2027 r.

Tym samym, skoro wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt został złożony przez skarżącego w okresie obowiązywania przepisu art. 100d ustawy o pomocy, termin na załatwienie przedmiotowej sprawy w ocenie organu w ogóle jeszcze nie rozpoczął dla niego swojego biegu. Wojewoda Pomorski podkreślił, że nie można w związku z tym zarzucać mu bezczynności, biorąc pod uwagę, że organy administracji są obowiązane do działania zgodnie z art. 6 k.p.a. na podstawie i w granicach prawa

Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie długi okres oczekiwania przez cudzoziemca na rozstrzygnięcie nie wynika z zaprzestania czynności i stosowania art. 100d ustawy o pomocy, ale z innych przyczyn, to jest trudności kadrowych i dużej liczby wniosków przekraczających organizacyjne możliwości organu. Organ zaznaczył, że według stanu na maj 2026 r. rozpatruje już wnioski cudzoziemców z I kwartału 2024 r.

Organ stwierdził, że jego stanowisko w zakresie obowiązku stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy oraz braku rażącego charakteru bezczynności organu z uwagi na zasadę praworządności nie pozostaje odosobnione, co w ocenie organu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 188/25.

Organ podkreślił też, że w orzecznictwie wskazywano, że z reguły dopiero kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące. Sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność.

Tym samym w ocenie organu, z uwagi na możliwości kadrowe oraz znaczną ilość spraw jakie rozstrzyga, a także kolejność wpływu spraw obiektywnie nie mógł procedować szybciej w sprawie.

W tym zakresie powołano się na dane dotyczące liczby wniosków aktualne na dzień 25 lipca 2024 r. Organ wskazał przy tym, że z uwagi na zmiany organizacyjne w latach 2020-2023 i tak przyspieszył rozpoznawanie wniosków. Jednak tak duża ilość spraw i braki kadrowe to poważna przeszkoda, aby tak zorganizować pracę, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Podkreślił, że problem z terminowym załatwieniem spraw cudzoziemców zauważono także w Biuletynie Informacyjnym Rzecznika Praw Obywatelskich z listopada 2025 r. oraz w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2023 r.

Pomimo tego, że skarżący nie wnosił w złożonej skardze o przyznanie mu sumy pieniężnej, organ wskazał końcowo, że "w kwestii dochodzonej przez skarżącego sumy pienieżnej wskazuję, iż kwestię tę uregulowano bezpośrednio w art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej". Organ wskazał ponadto, że dochodząc sumy pieniężnej skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2026 r. skarżący dodatkowo wskazał, że we wrześniu 2026 r. upływa termin ważności jego paszportu oraz wyraził obawę, że bez ważnego paszportu nie będzie mógł otrzymać nowej karty pobytu oraz że utrata ważności paszportu może potencjalnie wygenerować nowe trudności w przyszłości np. w kwestii możliwości identyfikacji skarżącego jako posiadacza rachunku bankowego, co z kolei może wpłynąć na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą oraz możliwość utrzymania rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wypełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., ponaglenie zostało bowiem wniesione przed odniesieniem skargi i wpłynęło do organu.

W związku ze złożoną skargą na bezczynność, w której skarżący akcentuje brak wydania decyzji w sprawie wnioskowanego zezwolenia, należało następnie rozważyć kwestię zastosowania w sprawie przepisu art. 100d ustawy o pomocy.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
2. 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
3. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
4. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
5. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
6. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
7. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
8. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
9. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
10. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r."

Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.".

Na dzień wydania niniejszego wyroku doszło do kolejnej nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy, w ten sposób, że przepis określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że ustawa o pomocy dotyczy wszystkich cudzoziemców, w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24 – który Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni popiera - zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to zostało podzielone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24) i jest ono już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 49/25, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "(...) w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24).

Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.".

Analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz NSA (art. 184 Konstytucji) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Uwagi te należy uznać za aktualne oczywiście w odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych, których kompetencje także określa art. 184 Konstytucji.

Zważywszy na precyzyjne określenie kompetencji TK i sądów administracyjnych w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).

Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).

Podzielając w pełni stanowisko NSA wyrażone w wyżej powołanym wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy zmieniającej z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ na tamten moment, a więc po upływie przeszło 2 lat od wybuchu konfliktu nie istniały już nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przedłużenie, a tym bardziej okoliczności te nie istniały w okresie późniejszym. Na dzień orzekania w sprawie przez Sąd upłynęło już zaś ponad 4 i pół roku od dnia rozpoczęcia działań wojennych na terenie Ukrainy.

Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21).

Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854), w świetle którego cudzoziemiec przez jeszcze kolejne okresy, nie mógłby skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01, również jako "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze).

W ocenie Sądu, wskazana argumentacja jako adekwatna ma zastosowanie także do kolejnych przedłużeń obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. m.in. do ww. piątego przedłużenia do dnia 4 marca 2026 r. (dokonanego na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r.) i ww. szóstego przedłużenia do dnia 4 marca 2027 r. (dokonanego na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.). Rozwiązania te trudno uznać za proporcjonalne, gdy zgodnie przedstawionym wyżej utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni popiera i przyjmuje za własne) już wcześniejsze przedłużenie do 30 września 2025 r. nie znajdowało uzasadnienia i nie było zgodne z zasadą proporcjonalności oraz w konsekwencji naruszało konstytucyjne prawo do sądu, gwarantowane także w KPP.

Skoro zatem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy dotyczące terminów zawarte w ustawie o cudzoziemcach powinny już być stosowane przynajmniej od dnia 1 lipca 2024 r. (z uwagi na to, że kolejne przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy jako sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, nie powinny być stosowane), to w rozpoznawanej sprawie sposób działania organu (lub jego brak) podlega ocenie. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący złożył bowiem niewątpliwie po tej dacie, a konkretnie w dniu 12 lutego 2025 r.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skarżącego, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji.

Wskazać zatem należy, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już zakończona.

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w niniejszej sprawie rzeczywista postać zwłoki organu administracji dotyczy bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania. W skardze akcentowany jest bowiem brak wydania decyzji w sprawie i naruszenie obowiązujących organ terminów w tym zakresie.

Podstawę prawną dla rozpoznania wniosku skarżącego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.), która zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

Znacznie ma w tym zakresie, w przypadku zezwoleń na pobyt stały, art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Ponieważ w przedmiotowej sprawie mamy wciąż do czynienia z postępowaniem niezakończonym, a wszczętym wnioskiem z lutego 2025 r., wskazany art. 210 ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie w brzmieniu sprzed obowiązującej od kwietnia 2026 r. nowelizacji, dokonanej art. 1 pkt 33 lit. a ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 listopada 2025 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 1794). Stosownie bowiem do art. 12 powołanej ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu dotychczasowym:

1. 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.
2. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
3. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
4. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
5. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych sprawy wynika, w dniu 12 lutego 2025 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek skarżącego. W tym samym dniu organ umożliwił wnioskodawcy złożenie odcisków palców i jednocześnie dokonał oceny formalnej wniosku stwierdzając, że zawiera on braki, ponieważ dołączono do niego nieprawidłowo wykonane fotografie. Organ już następnego dnia, to jest pismem z dnia 13 lutego 2025 r. powiadomił wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku. Braki te wnioskodawca po wezwaniu organu uzupełnił po upływie okresu 3 miesięcy, nadsyłając fotografie spełniające wymagania wskazanego mu przez organ rozporządzenia w dniu 14 maja 2025 r. Spowodowało to powtórzenie analizy formalnej wniosku w dniu 2 czerwca 2025 r., gdzie zaznaczono, że wniosek nie zawiera już braków i zakwalifikowano go do procedowania. W dniu 4 czerwca 2025 r. organ zwrócił się do podmiotów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z akta sprawy nie wynika, aby organy konsultacyjne udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni, co zgodnie z art.109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach uznaje się za spełnienie przez wojewodę wymogu uzyskania informacji. W dniu 9 lutego 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie, a w dniu 30 marca 2026 r. skargę do tutejszego Sądu.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze przedstawiony powyżej przebieg postępowania, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

Jak wskazano wyżej, od dnia 1 lipca 2024 r. nie było podstaw do stosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy. Niewątpliwie zatem złożony później wniosek powinien być procedowany z uwzględnieniem zastosowania przepisu art. 210 ustawy o cudzoziemcach wyznaczającego bieg terminu w sprawie.

Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, że termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy wynikający z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg w niniejszej sprawie licząc od dnia 14 maja 2025 r., kiedy skarżący na wezwanie organu uzupełnił braki formalne wniosku i upływał zatem w dniu 14 listopada 2025 r.

Termin ten nie został dochowany przez organ, który w momencie wniesienia skargi w marcu 2026 r. pozostawał w bezczynności. Na dzień orzekania przez Sąd, brak jest informacji o wydaniu decyzji w sprawie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie dokonując oceny indywidualnych okoliczności z nią związanych, Sąd uwzględnił, że czas oczekiwania na rozstrzygnięcie, gdzie ustawowy termin na rozpoznanie sprawy upłynął w połowie listopada 2025 r. jest, już obecnie co prawda znaczny, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w powiązaniu z innymi okolicznościami tej konkretnej sprawy.

Sąd uwzględnił bowiem w tym zakresie, że na dzień wniesienia skargi w dniu 30 marca 2026 r. termin na rozpoznanie sprawy upłynął, jednak nie został on jeszcze nawet jednokrotnie przekroczony. Uwzględnić zatem należało specyfikę przedmiotowej sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt stały, gdzie obowiązuje długi, 6-miesięczny termin rozpoznania sprawy, który na dzień orzekania przez Sąd został przekroczony jak na razie jednokrotnie (w połowie maju 2026 r.) i następnie jeszcze o dalsze niepełne 3 miesiące (do 10 września 2026 r.) Termin został zatem aktualnie przekroczony 1,5-krotnie.

Okoliczność tę Sąd wziął pod uwagę w powiązaniu z ogólną oceną podejmowanych przez organ czynności, na tle innych spraw, jakie Sądowi znane są z urzędu, jako toczące ze skarg innych cudzoziemców, którzy złożyli wnioski pobytowe gdzie stopień przewlekłości organu w dokonywaniu standardowych czynności procesowych jest bardzo znaczny z uwagi m.in. na dokonywanie oceny formalnej wniosku, czy wezwań do uzupełnienia braków wniosku dopiero po kilku miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku do organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Sąd uwzględnił, że organ po otrzymaniu wniosku niezwłocznie umożliwił złożenie odcisków palców i od razu powiadomił wnioskodawcę o koniecznych do uzupełnienia brakach wniosku. Na tym etapie dostrzec należało, że z drugiej strony wnioskodawca będąc już w lutym 2025 r. wezwany o braki, uzupełnił je dopiero w maju 2025 r., a tym samym sam przyczynił się na tym etapie do odsunięcia w czasie rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy.

Przełożyło się to łącznie w ocenie Sądu na podstawę do stwierdzenia, że bezczynność w tej konkretnej sprawie nie miała jeszcze charakteru rażącego. Sąd podkreśla, że wskazana ocena dotycząca charakteru zaistniałej bezczynności nie została przyjęta w związku z argumentacją Wojewody Pomorskiego o konieczności stosowania art. 100d ustawy o pomocy w postępowaniach administracyjnych z powołaniem się przez organ na zasadę legalizmu z art. 6 k.p.a.

Sąd podkreśla zatem jedynie dodatkowo, że art. 100d ustawy o pomocy nigdy nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowań w przedmiocie udzielenia zezwoleń na pobyt cudzoziemców. Nie zwalnia także organów w żadnej mierze od obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania oraz przestrzegania zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. Stanowisko NSA, kwestionujące konstytucyjność kolejnych przedłużeń obowiązywania tej regulacji po 1 lipca 2024 r. podkreślało ten obowiązek i dostosowanie działania organu do tego stanowiska nie wymaga bynajmniej od organu działania wbrew zasadom legalizmu i praworządności. Jak wskazano wyżej, w tej konkretnej sprawie należało natomiast uwzględnić czas uzupełnienia braków formalnych wniosku przez stronę w maju 2025 r., sprawne na tle innych postępowań dokonanie formalnej oceny wniosku przez organ i niezwłoczne wezwanie o uzupełnienie braków, następnie okoliczność, że na dzień orzekania przez Sąd termin został przekroczony 1,5-krotnie.

Mając na uwadze postawę organu w tej sprawie, Sąd uznaje, że gwarantuje ona, że na skutek wydanego wyroku sprawa zostanie rozpoznana przez organ bez dalszej zwłoki i nie ma potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu z urzędu środkami w postaci nałożenia sumy pieniężnej lub orzeczenia grzywny, o zastosowanie których też nie wnioskowała w tej sprawie strona skarżąca. Argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę odnośnie niewłaściwego uzasadnienia żądania, jakie w przekonaniu organu skarżący miał złożyć w tym zakresie, są niezrozumiałe. Takiego żądania bowiem skarżący nie formułował, a podkreślał, że zależy mu przede wszystkim na otrzymaniu zezwolenia pobytowego. Szczególnie, że z akt sprawy wynika, że poprzednie zezwolenie na pobyt czasowy już wygasło, a skarżący zwraca też uwagę organu na fakt, że w niedługim czasie utraci ważność również jego białoruski paszport.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wysokość uiszczonego od skargi wpisu (100 zł).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).