Uzasadnienie
Skarżący w dniu 14 lutego 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Skarszew (dalej: "organ", "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie przepisów:
1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji, podlegającej udostępnieniu na wniosek, 2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3/ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej, 4/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 17 października 2023 r. oraz 7 listopada 2023 r. złożył wnioski o udostępnienie informacji:
- 1. o dacie zatrudnienia A. B. w Urzędzie Miejskim w S., zakresu jego obowiązków na poszczególnych stanowiskach i wysokości zatrudnienia ze wszystkimi dodatkami,
- 2. w jakim wymiarze czasu i na jakim stanowisku zatrudniony jest A. B., charakteru zawartej z nim umowy oraz stawki wynagrodzenia łącznie ze wszystkimi dodatkami, a także wszelkich kontraktów zawartych z nim w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, jeżeli zostały podpisane.
W dniu 6 grudnia 2023 r. uzyskał odpowiedź, że informacja, o jaką się zwrócił, jest informacją przetworzoną, wobec czego konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pomimo faktycznej odmowy udostępnienia żądanej informacji w związku z zakwalifikowaniem jej jako przetworzonej oraz niespełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego organ nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie skarżącego organ nie podjął żadnych działań mających na celu załatwienie sprawy z przedmiotowych wniosków, zatem pozostaje on w bezczynności.
W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz 3/ zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Skarszew wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 17 października 2023 r. skarżący wniósł o wskazanie daty zatrudnienia A. B. w Urzędzie Miejskim w S., zakresu jego obowiązków na poszczególnych stanowiskach i wysokości zatrudnienia ze wszystkimi dodatkami. W związku z tym organ wystosował w dniu 20 listopada wezwanie o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednocześnie zawiadomiono skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do rozpatrzenia wniosku do dnia 29 grudnia 2023 r. Skarżący pozostawił odebrane w dniu 27 listopada 2023 r. wezwanie bez odpowiedzi, wobec czego organ w dniu 6 grudnia 2023 r. wydał decyzję nr POIN.1431.02.2023.1, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w żądanym we wniosku z dnia 17 października 2023r. zakresie.
Następnie skarżący wnioskiem z dnia 7 listopada 2023 r. zwrócił się o podanie informacji publicznej, w jakim wymiarze czasu i na jakim stanowisku zatrudniony jest A. B., charakteru zawartej z nim umowy oraz stawki wynagrodzenia łącznie ze wszystkimi dodatkami, a także wszelkich kontraktów zawartych z nim w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, jeżeli zostały podpisane.
Organ wystosował w dniu 20 listopada 2023 r. wezwanie o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednocześnie zawiadomiono skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do rozpatrzenia wniosku do dnia 29 grudnia 2023 r. Skarżący pozostawił odebrane w dniu 27 listopada 2023 r. wezwanie bez odpowiedzi, wobec czego organ w dniu 6 grudnia 2023 r. wydał decyzję nr POIN.1431.01.2023.1, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w żądanym we wniosku z dnia 7 listopada 2023r. zakresie. Burmistrz wskazał, że w terminie dokonał odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnych. Organ podjął wszelkie niezbędne czynności w terminach przewidzianych w u.d.i.p. – w pierwszej kolejności wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego, wyznaczając nowy termin rozpatrzenia wniosków, a następnie w wyznaczonym terminie wydał decyzje odmawiające udzielenia skarżącemu informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej - dalej: u.d.i.p. (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że Burmistrz Skarszew jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.
Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.
Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie podejmuje innej z ww. czynności czy aktu. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez owo milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form.
Należy zwrócić uwagę, że skarżący złożył do organu dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej – jeden datowany na dzień 17 października 2023 r., drugi zaś datowany na dzień 7 listopada 2023 r.
Organ w odpowiedzi na skargę potwierdził wyraźnie, że wpłynęły do niego oba opisane przez skarżącego wnioski. Wskazał też, że w obu przypadkach wydał w terminie decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że organ wydał w dniu 6 grudnia 2023 r. decyzję nr POIN.1431.01.2023.1, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej tego, w jakim wymiarze czasu i na jakim stanowisku zatrudniony jest A. B., charakteru zawartej z nim umowy oraz stawki wynagrodzenia łącznie ze wszystkimi dodatkami, a także wszelkich kontraktów zawartych z nim w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, jeżeli zostały podpisane, czyli wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. Decyzja taka znajduje się w aktach administracyjnych.
Skarga na bezczynność została wniesiona przez skarżącego w dniu 14 lutego 2024 r., czyli zarówno po wydaniu, jak i po doręczeniu skarżącemu powyżej opisanej decyzji, którą skarżący dołączył do skargi jako załącznik nr 4.
Organ w dniu 20 listopada 2023 r., po wpływie wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r., czyli w terminie 14 dni, wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a następnie wydał decyzję w dniu 6 grudnia 2023 r., czyli przed wniesieniem skargi na bezczynność. W tej sytuacji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wskazana decyzja z dnia 6 grudnia 2023 r. nie może być kontrolowana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, bowiem od decyzji tej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego). Ocena zatem, czy żądana w niniejszej sprawie informacja jest informacją przetworzoną jest elementem instancyjnej kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wskazać także należy, że zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia jego prawa do informacji w postaci swobody poszukiwania i otrzymywania wszelkich informacji bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, należy uznać za chybiony, gdyż to z braku woli czy też braku współdziałania wnioskodawcy, tj. nie ustosunkowania się do wezwania organu, wydana została przez organ decyzja z dnia 6 grudnia 2023 r. odmawiająca mu udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie.
Z tego względu skarga w tej części jest bezzasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji wyroku).
Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu w części dotyczącej wniosku skarżącego, datowanego na dzień 17 października 2023 r., dotyczącego informacji o dacie zatrudnienia A. B. w Urzędzie Miejskim w S., zakresu jego obowiązków na poszczególnych stanowiskach i wysokości zatrudnienia ze wszystkimi dodatkami. Dodać należy, że wniosek ten dotyczył informacji o A. B. od początku jego zatrudnienia, a wniosek z dnia 7 listopada 2023 r. - informacji aktualnych o zatrudnieniu A. B. oraz kontraktów zawartych z nim w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
W przypadku wniosku obecnie omawianego, datowanego na dzień 17 października 2023 r. organ wskazał, że wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w dniu 6 grudnia 2023 r. o numerze POIN.1431.02.2023.1.
W aktach administracyjnych przedłożonych przez organ znajduje się co prawda decyzja z dnia 6 grudnia 2023 r. o numerze POIN.1431.02.2023.1, jednak decyzja ta nie dotyczy treści wskazanej i przez skarżącego, i przez organ, zawartej we wniosku skarżącego datowanym na dzień 17 października 2023 r. Decyzja z dnia 6 grudnia 2023 r. o numerze POIN.1431.02.2023.1 odmawia bowiem udostępnienia skarżącemu T. S. informacji publicznej dotyczącej osoby pełniącej funkcję [...], formy powierzenia tej funkcji, wysokości przyznanego tej osobie wynagrodzenia, zestawienia kategorii informacji [...] na tym stanowisku w ostatnich 24 miesiącach. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył do organu pismem datowanym na dzień 7 listopada 2024 r.
Z przepisu art. 133 §1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy, wbrew stanowisku organu, brak jest decyzji, odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej o dacie zatrudnienia A. B. w Urzędzie Miejskim w S., zakresu jego obowiązków na poszczególnych stanowiskach i wysokości zatrudnienia ze wszystkimi dodatkami. Brak jest też przywołanych przez organ wezwań kierowanych do skarżącego, dotyczących omawianego wniosku.
Z powyższych względów Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, datowanym na dzień 17 października 2023 r.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, datowanego na dzień 17 października 2023 r. (pkt 1. sentencji wyroku).
Sąd zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego nie wskazał sposobu rozpoznania wniosku, bowiem leży to gestii organu, który powinien to uczynić w jednej z form, wskazanych powyżej.
W ocenie Sądu organowi nie można przypisać celowej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w omawianej części. Sądowi wiadomo zarówno z akt sprawy, jak też z urzędu, że skarżący skierował do organu kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wnioski te organ rozpoznał – poza wnioskiem datowanym na dzień 17 października 2023 r. Z okoliczności tej należy wywieść wniosek, że nierozpoznanie omawianego wniosku skarżącego było niezamierzonym przeoczeniem organu, a nie celowym działaniem.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). Stwierdzenie to dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego, datowanego na dzień 17 października 2023 r.
Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 4. sentencji wyroku).