Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. M. L. (zwany dalej "skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] postępowania w przedmiocie zasiłku okresowego.
W skardze podniesiono, że Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nie podjął jakichkolwiek czynności w następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2017 r. nr [...] oraz ponaglenia skarżącego z dnia 27 listopada 2017 r.
W odpowiedzi na skargę z dnia 24 stycznia 2018 r. Burmistrz [...] wniósł o jej odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ze względu na niewyczerpanie przez skarżącego trybu przewidzianego treścią art. 52 § 1 i 2 tej ustawy, służącego wyeliminowaniu bezczynności postępowania ze strony organu administracji publicznej, a określonego w art. 37 § 1 w zw. z art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych.
Uzasadniając przedmiotowy wniosek organ wskazał, iż w sprawie dotyczącej M. L. na żadnym etapie postępowania nie doszło do przewlekłości postępowania. Skarżący stara się wprowadzić Sąd w błąd podnosząc fakt rzekomego pozostawania bez środków do życia. M. L. wypłacono jednakże w dniu 29 września i 30 października dwa razy po 317 zł tytułem zasiłku okresowego za miesiąc wrzesień oraz październik 2017 r. Ponadto w dniu 7 listopada 2017 r. wypłacono skarżącemu 200 zł tytułem zasiłku celowego na zakup opału. Z kolei w dniu 21 grudnia 2017 r. wypłacono skarżącemu 634 zł tytułem zasiłku okresowego za miesiące listopad i grudzień 2017 r.
W piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w następstwie kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji wydał w dniu 13 grudnia 2017 r. decyzję nr [...]. Przedmiotową okoliczność potwierdził organ pierwszej instancji w dniu 23 kwietnia 2018 r. (zob.: notatka urzędowa wraz z kopią decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r. nr [...]– k. 54 – 58 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych przewidzianych w ustawie.
Należy w tym miejscu wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co nadto istotne, w obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] (z upoważnienia którego w sprawie działał Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) postępowania po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia 26 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
Co istotne, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się:
- 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
- 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Powyższe zmiany zostały dokonane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a.
Niniejsza sprawa sądowadministarcyjna została wszczęta w dniu 5 grudnia 2017 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Wniesienie skargi poprzedzone zostało ponagleniem skarżącego z dnia 27 listopada 2017 r. złożonym do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Tak więc uznać należało, że warunek dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość, wynikający z regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. został dochowany.
Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", do czasu wskazanej nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a., nie zostało zdefiniowane ustawowo. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyniku wskazanej nowelizacji przewlekłość zdefiniowana została jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle będzie zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi zatem o sytuację, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczenie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę.
Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki jak i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Po wskazanej powyżej nowelizacji wprowadzony został nadto obowiązek pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Przenosząc poczynione wyżej wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podnoszony przez skarżącego wobec organu pierwszej instancji zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zasiłku okresowego jest bezzasadny.
Celem uporządkowania stanu faktycznego - wobec mnogości pism kierowanych przez skarżącego, względnie jego pełnomocnika - matkę A. L., do organów administracji publicznej obydwu instancji jak i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w których to pismach skarżący jak i jego pełnomocnik przedstawiają okoliczności odnoszące się do wielu toczących się postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych - warto przedstawić chronologicznie wydarzenia związane z niniejszą sprawą.
Z akt sprawy wynika, że Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] decyzją z dnia 28 września 2017 r. nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia wysokości 317 zł miesięcznie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. Decyzja ta odebrana została przez skarżącego osobiście w dniu 29 września 2017 r., co skarżący potwierdził swoim podpisem.
W dniu 2 października 2017 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło odwołalnie skarżącego, w którym to skarżący zakwestionował decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Z treści odwołania wynikało, że kwota przyznanego zasiłku jest zbyt niska, a organ wyrządza skarżącemu krzywdę.
Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu odwoławczego wraz z pismem organu pierwszej instancji sporządzonym w trybie art. 133 k.p.a. w dniu 10 października 2017 r.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 października 2017 r. nr [...] uchyliło zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 28 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano uchybienia poczynione przez organ pierwszej instancji, które winny być naprawione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 26 października 2017 r. wynika, że organ pierwszej instancji otrzymał akta sprawy w dniu 24 listopada 2017 r. W świetle art. 35 § 3 k.p.a. organ pierwszej instancji miał więc obowiązek ponownie załatwić sprawę do dnia 24 grudnia 2017 r. Z akt wynika, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę przyznania M. L. prawa do zasiłku okresowego została wydana w dniu 13 grudnia 2017 r.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych, wbrew zarzutom skargi, w działaniach organu pierwszej instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu, nie można dopatrzyć się przewlekłości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2016 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 98/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma jakichkolwiek podstaw by organowi pierwszej instancji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. W okresie od dnia otrzymania akt sprawy po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia 26 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego organ pomocowy nie działał przewlekle, podejmując w terminie wynikającym z k.p.a. działanie ukierunkowane na załatwienie sprawy. Okoliczności powyższe obrazują w sposób bezsprzeczny akta niniejszej sprawy.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że skarga zasługuje na uwzględnienie (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.