Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. I. M. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rektora A. polegającą na nierozpoznaniu w terminie wynikającym z przepisów prawa wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, datowanego na dzień 14 listopada 2022 r., złożonego w następstwie wydania przez Rektora A. decyzji z dnia 28 października 2022 r. znak 074.0161.3.2022 odmawiającej udostępnienia skarżącej informacji publicznej.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że w dniu 8 listopada 2022 r. została skarżącej doręczona decyzja Rektora A. z dnia 28 października 2022 r. znak 074.0161.3.2022 odmawiająca udostępnienia skarżącej informacji publicznej na wniosek złożony w dniu 14 września 2022 r.
W dniu 20 listopada 2022 r. skarżąca przesłała na skrzynkę poczty elektronicznej rektor@[...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy datowany na dzień 14 listopada 2022 r.
Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. Rektor A. wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez jego własnoręczne podpisanie, względnie opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym.
Powyższe wezwanie doręczono skarżącej w dniu 20 grudnia 2022 r. W tym samym dniu skarżąca złożyła w Sekretariacie Rektora A. podpisany własnoręcznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 6 stycznia 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu z ponagleniem wnosząc o załatwienie sprawy.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 074.0161.3.2022 Rektor A. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 października 2022 r.
W opisanej wyżej skardze na bezczynność Rektora A., która została złożona w Sekretariacie Rektora A. w dniu 16 stycznia 2023 r., skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w dniu 20 listopada 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że po złożeniu w dniu 20 listopada 2022 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezasadnie wezwał skarżącą do uzupełnienia jego braków. Takie wezwanie stanowiło w ocenie skarżącej przejaw przedłużenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rektor A. wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w kwestiach formalnych zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Co istotne, w sprawie w dniu 17 stycznia 2023 r., to jest 13 dni po ostatnim dniu terminu określonego w art. 16 ust. 2 punkt 1 ustawy z dna 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, została wydana decyzja ostateczna. Tym samym w realiach rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie ma podstaw do tego aby zobowiązywać organ do wydania rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
Orzekając w powyżej opisanym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.
W analizowanej sprawie skarżąca I. M. domagała się udostępnienia przez Rektora A. informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p."). Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Z regulacji tych wynika, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto przepisy art. 16 i art. 17 u.d.i.p. wskazują różny tryb postępowania w zależności od tego, jaki podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy.
Zasady postępowania unormowane w u.d.i.p. wskazują, że ustawa ta ma charakter autonomiczny, stanowiąc lex specialis względem zasad postępowania określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej". Treść tego przepisu wskazuje, że kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może zatem wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast do innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, zastosowanie ma art. 17 u.d.i.p. Zgodnie z ust.
1. tego artykułu do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Treść art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, że w sytuacji odpowiadającej dyspozycji art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a więc gdy decyzję wydaje podmiot niebędący organem władzy publicznej (na przykład Rektor uczelni wyższej), nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, ale wniosek do tego samego podmiotu, który wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym, na zasadzie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tylko podmiot, który jest adresatem wniosku i zobowiązanym do jego załatwienia, jest legitymowany do wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten wyłącza tryb odwoławczy, który obowiązuje przy wydawaniu decyzji przez organy władzy publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przez odpowiednie stosowanie art. 16 do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym odpowiednie stosowanie do takich decyzji regulacji k.p.a., w myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., należy rozumieć takie działanie, które w pierwszej kolejności uwzględnia zasady postępowania określone w u.d.i.p., jako ustawie szczególnej wobec ogólnych postanowień k.p.a., w myśl zasady lex specialis derogat legi generali.
Dopiero zatem, gdy regulacje zawarte w u.d.i.p. nie normują określonych zagadnień procesowych, to należy stosować przepisy k.p.a. i to tylko odpowiednio, aby zachowana została specyfika regulacji szczególnych. Według ugruntowanych reguł wykładni "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany.
W myśl tych zasad, skoro ustawodawca wskazał, że od decyzji wydanych przez podmioty niebędące organami władzy publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego podmiotu, to zawarte w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzenie, że do wniosku "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań" należy rozumieć w ten sposób, że taki wniosek musi spełniać takie same wymogi formalne jak odwołanie, musi zostać wniesiony w terminie określonym dla odwołania. Natomiast wskazanie w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., że do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, oznacza tyle, że decyzja administracyjna musi zawierać elementy określone w k.p.a. i zostać doręczona zgodnie z procedurą ustaloną w k.p.a. z zachowaniem odrębności określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
W świetle powyższych zapatrywań uznać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien spełniać ogólne wymogi formalne oraz, ze rozpoznaje się go w terminie 14 dni. Nadto zachować należy dodatkowe wymogi co do treści uzasadnienia decyzji, wskazane w art. 16 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przy czym zauważyć należy, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Stosownie zaś do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).
Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi skarżąca w dniu 20 grudnia 2022 r. złożyła w Sekretariacie Rektora A. podpisany własnoręcznie (a zatem zgodny z ogólnymi wymogami określonymi w art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a.) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero od tego momentu Rektor mógł przystąpić do merytorycznego rozpatrywania złożonego wniosku. Oczywistym jest w tym miejscu wskazanie, że w przypadku gdy podanie (w realiach sprawy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie czynił zadość wymaganiom formalnym ustalonym w przepisach prawa, organ nie mógł przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponował kompletnym pismem.
Tym samym dopiero z momentem złożenia podpisanego własnoręcznie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaczął biec termin określony w art. 16 ust. 2 punkt 1 u.d.i.p.). Jeżeli zaś organ bez zbędnej zwłoki wezwał skarżącą - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - do uzupełnienia braków złożonego wniosku, to do terminu określonego ww. przepisem nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez skarżącą niekompletnego wniosku (14 listopada 2022 r.) do jego uzupełnienia (20 grudnia 2022 r.).
Co istotne, decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 074.0161.3.2022 Rektor A. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 października 2022 r. Zestawiając wskazane wyżej daty (20 grudnia 2022 r. – 17 stycznia 2023 r.) nie ma wątpliwości, że decyzja ta została wydana po upływie terminu określonego w art. 16 ust. 2 punkt 1 u.d.i.p. Uzasadnia to stwierdzenie bezczynności organu w niniejszym postępowaniu, o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 punkt 3 p.p.s.a. W sytuacji wydania przez organ decyzji odpadła bowiem możliwość wyrokowania na podstawie art. 149 § 1 punkt 1 p.p.s.a.
Fakt wydania powyższej decyzji nie zwalniał jednakże Sądu z rozpoznania skargi w pozostałym zakresie, w tym w zakresie rozstrzygnięcia mającego swoją podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.s.a.
W ocenie Sądu bezczynność Rektora A. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie 149 § 1a p.p.s.a.
Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. w tej materii m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17).
W orzecznictwie sądowym zwraca się nadto uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (w tej materii zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r.; sygn. akt I OSK 2451/14). W realiach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się zajścia okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 100, odpowiadającej kwocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (punkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 punkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).