Uzasadnienie
W dniu 20 września 2020 r. K. Z. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. Z. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Gdańska wydał w dniu 11 grudnia 2021 r. decyzję nr GCŚ/DŚO/014007/SP/12/2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r., za pośrednictwem organu I instancji, K. Z. wniósł odwołanie od wydanej w sprawie decyzji.
Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 28 grudnia 2021 r.
W dniu 24 lutego 2022 r. K. Z. osobiście złożył w siedzibie organu odwoławczego ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Decyzją z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO 7142/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wysłana na adres skarżącego w dniu 21 marca 2022 r. i doręczona skarżącemu w dniu 6 kwietnia 2022 r., w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako k.p.a., z uwagi na jej awizowanie w dniach 23 i 31 marca 2022 r. i niepodebranie przez adresata.
W dniu 17 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga K. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę tą, z uwagi na jej wniesienie do sądu zamiast do organu, przekazano organowi w dniu 21 marca 2022 r.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i pozostawanie w bezczynności w związku z czym wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie sprawy w terminie, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.
Skarżący zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał ani odpowiedzi na odwołanie, ani odpowiedzi na ponaglenie. Cała sprawa ciągnie się od 12 października 2021 r. Od tego czasu, ze względu na konieczność opieki nad 97-letnią matką, inwalidką I grupy po wylewie, skarżący pozostaje praktycznie bez środków na utrzymanie i możliwości pojęcia pracy zarobkowej, z której musiał zrezygnować.Zdaniem skarżącego, organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca, od wszczęcia postępowania, a w sprawach bardziej skomplikowanych, w terminie dwóch miesięcy. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia.
Z uwagi na to, że skarga została błędnie wniesiona bezpośrednio do Sądu, została ona w dniu 21 marca 2022 r. przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wraz ze wskazaniem, że w terminie 30 dni – zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - organ ma obowiązek przekazać Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowe odwołanie K. Z. wpłynęło do organu w dniu 28 grudnia 2021 r. W dniu 17 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu złożenia skargi organ nie pozostawał więc bezczynny, wobec czego skargę należy uznać za niedopuszczalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu w dniu 24 lutego 2022 r. Formalna przesłanka wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku została wobec tego spełniona.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Norma art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.)
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, zaistniała bezczynność organu odwoławczego. Niewątpliwym jest, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 28 grudnia 2021 r. Organ ten rozpoznał odwołanie decyzją z dnia 17 marca 2022 r., przy czym decyzja ta została wysłana na adres skarżącego dopiero w dniu 21 marca 2022 r. i doręczona skarżącemu w dniu 6 kwietnia 2022 r. Wprowadzenie decyzji do obrotu nastąpiło zatem już po wniesieniu skargi, po ponad 2 miesiącach.
W sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że skarga jest niedopuszczana, bowiem w dacie wniesienia skargi decyzja nie została jeszcze wprowadzona do obrotu. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ, który wydał decyzję, nie był nią zatem związany (od chwili jej doręczenia).
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność ub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi, uzasadniało odstąpienie przez sąd od zobowiązywania organu do wydania decyzji i orzeczenie przez Sąd w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności oraz ocenę charakteru tej bezczynności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy było znaczne ale nie było to przekroczenie rażące. Organ opóźnił się z rozpoznaniem sprawy o miesiąc i trzy tygodnie.
W związku z powyższym, Sąd stwierdził, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniesioną skargę w pozostałym zakresie, dotyczącym stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Wobec braku rażącego naruszenia prawa nie było uzasadnione ani celowe karanie organu grzywną, która, co do zasady, ma charakter represyjny i ma na celu wywarcie wpływu na organ, by podjął w sprawie czynności.
Złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania