Uzasadnienie
G. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. (dalej także jako "organ" albo "Dyrektor ZK") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2023 r., który wpłynął do Zakładu Karnego w A. w dniu 13 stycznia 2023 r., G. K., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.i.p."), wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w A. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym działalności tego zakładu, to jest:
- 1. jaka stawka opłat będzie obowiązywać za używanie sprzętu RTV przez skazanego w celi mieszkalnej, jaka będzie jej wysokość i w jaki sposób będą te opłaty egzekwowane przez zakład karny, jak również kto będzie zwolniony z tych opłat i kiedy wejdą w życie te przepisy;
- 2. kiedy ulegnie zmianie porządek wewnętrzny w tutejszym zakładzie karnym po wejściu w życie nowych przepisów rozporządzeń i ustaw.
Dyrektor Zakładu Karnego w A. odpowiadając na powyższy wniosek poinformował skarżącego pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...], że:
Ad.
1. udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze ogłoszenia informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie jako: "BIP"), o której mowa w art.
8. Dopiero wówczas gdy informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniona na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). W związku z powyższym odwołuje do przedmiotowej strony bip.sw.gov.pl;
Ad.
- 2. żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W skardze z dnia 30 stycznia 2023 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. K. zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie złożonego wniosku. Zdaniem skarżącego informacje, o które wnioskował – wbrew stanowisku Dyrektora Zakładu Karnego – stanowią informacje publiczne, co potwierdza, w ocenie skarżącego, orzecznictwo sądów administracyjnych i piśmiennictwo, i co powinno zostać uwzględnione także w przedmiotowej sprawie. Skarżący stanął na stanowisku, że zostały naruszone jego konstytucyjne prawa określone w art. 61 Konstytucji RP.
W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu przez Sąd do udostępnienia wskazanej informacji publicznej oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł na rzecz skarżącego.
Dyrektor Zakładu Karnego w A. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. skarżący został poinformowany, że w przedmiocie żądania podania stawki za używanie sprzętu RTV w celi mieszkalnej, zasad jej egzekucji, zwolnienia z opłat oraz czasu obowiązywania tych regulacji powinien skorzystać ze strony bip.sw.gov.pl, gdyż tam zostały one udostępnione przez Służbę Więzienną (zagadnienia te reguluje art. 110b ustawy - Kodeks karny wykonawczy oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia wykonawcze).
Odnośnie zapytania zawartego w punkcie drugim wniosku skarżący został poinformowany, że informacja z tego punktu wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. Organ zaznaczył w tym zakresie, że ustalenie treści porządku wewnętrznego w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, zgodnie z dyspozycją art. 73 § 2 ustawy - Kodeks karny wykonawczy, jest ustawowym uprawnieniem i obowiązkiem jego dyrektora. W myśl art. 73 § 1 tego kodeksu dyrektor utrzymuje w zakładzie karnym dyscyplinę i porządek w celu zapewnienia bezpieczeństwa i realizacji zadań kary pozbawienia wolności, w tym ochrony przed przestępczością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna.
G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. w udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w A. - 13 stycznia 2023 r.).
Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:
- 1) udzielić informacji publicznej;
- 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;
- 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w A. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).
Odnosząc się do punktu 1 złożonego przez skarżącego wniosku wskazać należy, że w pełni zasadnym było odesłanie skarżącego do strony bip.sw.gov.pl. Mając na uwadze treść żądania skarżącego, ukierunkowanego w istocie na uzyskanie informacji w zakresie odnoszącym się do treści przyszłych regulacji prawnych dotyczących interesujących skarżącego kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że tryb określony w u.d.i.p. nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych. W takim przypadku adresat wniosku udziela odpowiedzi pismem zawiadamiającym o tym fakcie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Wyd.
Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 137; zob. nadto: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r.; sygn. III OSK 7187/21). Na marginesie należy wskazać, że w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. dotyczącym zamierzeń organów wprost wskazano, że pytanie o zamierzenia organów mogą dotyczyć projektowania aktów normatywnych. Przepis ten mówi o "projektowaniu aktów normatywnych" a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów.
Niezależnie od powyższych rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art.
8. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, który tworzy się w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.
Z powyższych przepisów wynika, że informacja, która została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej przez organ administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym. Nie można bowiem żądać udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji, która już została udostępniona. Udostępnienie zatem informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Stanowisko judykatury w tym względzie jest jednolite (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2012 r.; sygn. akt I OSK 2479/11; z dnia 21 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1850/15; z dnia 16 października 2018 r.; sygn. akt I OSK 2219/16).
Wobec tego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje stosownych czynności, to jest nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a nie w sytuacji, gdy odmawia przekazania informacji, która została już udostępniona w drodze umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Mając zaś na uwadze szczególną sytuację skarżącego przebywającego w Zakładzie Karnym w A. podkreślić należy, że przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie upoważnia do odmiennego traktowania osób odbywających karę pozbawienia wolności. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania wskazanego przepisu od indywidualnej sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawcy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1850/15 oraz z dnia 16 października 2018 r.; sygn. akt I OSK 2219/16), zgodnie z którym osadzony w zakładzie karnym musi liczyć się z ograniczeniami swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych, chociaż osobie tej co do zasady nadal przysługują wszystkie prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji (poza prawem do wolności osobistej). Z przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 127) nie wynika, aby osadzonego w zakładzie karnym pozbawiano w sposób bezwzględny dostępu do sieci Internet, a w konsekwencji do Biuletynu Informacji Publicznej. Zatem fakt osadzenia w zakładzie karnym nie przesądza z góry, iż skazany jest pozbawiony dostępu do sieci Internet, w tym możliwości wglądu do Biuletynu Informacji Publicznej.
Wobec powyższego, załatwienie punktu 1 wniosku skarżącego w niniejszej sprawie poprzez odesłanie skarżącego do konkretnej strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, w którym upubliczniono również informacje objęte żądaniem wniosku, przybrało w pełni dopuszczalną postać udostępnienia informacji publicznej.
W zakresie żądania zawartego w punkcie 2 pisma z dnia 10 stycznia 2023 r. wskazać należy, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 2953/21), powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo, słusznie zauważył, że sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.
W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie, organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należy z organem, że pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku o treści "Kiedy ulegnie zmianie porządek wewnętrzny w zakładzie karnym po wejściu w życie nowych przepisów rozporządzenia i ustaw" nie może być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej, wiąże się bowiem ze sferą zamierzeń organu w zakresie zmiany porządku wewnętrznego zakładu karnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustalenie treści porządku wewnętrznego w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, zgodnie z dyspozycją art. 73 § 1 ustawy - Kodeks karny wykonawczy, jest ustawowym uprawnieniem i obowiązkiem dyrektora. Zgodnie natomiast z § 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2022 r., poz. 2847) tekst porządku wewnętrznego powinien znajdować się w każdej celi mieszkalnej.
W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.
W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 13 stycznia 2023 r. wniosek (data wpływu do Zakładu Karnego w A.), Dyrektor ZK pismem z dnia 23 stycznia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że w przedmiocie żądania określonego w punkcie 1 powinien skorzystać ze strony bip.sw.gov.pl. Jednocześnie skarżący w piśmie tym został poinformowany, że informacja zawarta w punkcie 2 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu Dyrektor ZK zrealizował przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność nie miała miejsca.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).