Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]) Prokurator Prokuratury Apelacyjnej – działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." - złożył sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty z dnia 4 maja 2009 r. (nr [...]) w przedmiocie rejestracji pojazdu marki Audi [...], o nr nadwozia VIN [...], na rzecz M. J. W konsekwencji Starosta – po wznowieniu postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. postępowania administracyjnego w sprawie rejestracji ww. pojazdu – wydał w dniu 30 czerwca 2014 r. decyzję (nr [...]), którą orzekł o: 1/ uchyleniu decyzji w sprawie rejestracji pojazdu marki Audi [...], nr rej. [...], nr nadwozia VIN [...], rok produkcji 1997, którego posiadaczem był M. J.; 2/ unieważnieniu wydanego dla ww. pojazdu: dowodu rejestracyjnego (nr [...]), zalegalizowanych tablic rej. (nr [...]), naklejki kontrolnej (nr [...]), karty pojazdu na druku nr [...]; 3/ odmowie rejestracji ww. pojazdu.
Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. (sygn. akt [...]) odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, które – wraz z aktami sprawy - wpłynęło do organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 28 lipca 2014 r.
Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Prokurator – na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. - wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu w terminie odwołania. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 23 grudnia 2014 r.
Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Prokuratora do uzupełnienia odwołania poprzez nadesłanie prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, w której 13 kwietnia 2014 r. sporządzona została opinia biegłego sądowego nr [...], załączona do sprzeciwu z dnia 9 czerwca 2014 r.
W odpowiedzi na to wezwanie Prokurator w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. (data wpływu pisma do SKO – 2 marca 2015 r.) wskazał, że postępowanie karne, na potrzeby którego została sporządzona ww. opinia biegłego sądowego jest w toku, a zatem nie jest możliwe nadesłanie prawomocnego orzeczenia kończącego postępowania w tej sprawie.
W dniu 20 lutego 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przedstawił w uzasadnieniu przebieg postępowania w sprawie wskazując, że pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. do chwili sporządzenia skargi organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 12 marca 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 11 marca 2015 r. Kolegium wydało decyzję (nr [...]), którą 1/ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz 2/ orzekło o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 4 maja 2009 r. o rejestracji pojazdu marki Audi [...], nr rej. [...], nr nadwozia VIN [...] na nazwisko M. J. oraz odmowie zarejestrowania ww. pojazdu. W ocenie Kolegium w związku z załatwieniem sprawy orzekanie przez Sąd w przedmiocie bezczynności stało się bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu z pytaniem czy skarżący podtrzymuje skargę, Prokurator w piśmie z dnia 30 marca 2015 r. wskazał, że podtrzymuje skargę, gdyż wydanie przez Kolegium decyzji czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym jedynie w zakresie wyznaczenia organowi terminu do usunięcia stanu bezczynności, natomiast podjęcie przez organ działania, którego bezczynność była przedmiotem skargi nie powoduje, że bezprzedmiotowość dotyczy całego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż koniecznym jest dokonanie oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 30 marca 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i likwidację stanu opieszałości po stronie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291).
Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, skoro organ – przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia – podjął już określone działania. Należy przyjąć, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności zatem staje się bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego winno w tym zakresie ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu (tj. na skutek jego nowelizacji i dodania - z dniem 17 maja 2011 r. - zdania drugiego) zawiera normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu >jednocześnie< nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA/WSA 2013/1/7).
Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 11 marca 2015 r. – a więc już po wniesieniu skargi - wydało decyzję (nr [...]), którą wyeliminowało stan bezczynności w sprawie. Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odwołania Prokuratora z dnia 14 lipca 2014 r. od decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2014 r. (nr [...]).
Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w sprawie.
Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem.
Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w sprawie, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".
Przystępując jednak do oceny czy bezczynność miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).
W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie (od dnia wpływu odwołania do dnia wydania rozstrzygnięcia) trwało ponad 7 miesięcy, co w oczywisty sposób stanowi parokrotne przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., które nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ. Kolegium zarówno w postępowaniu przed Sądem, w szczególności w odniesieniu do przekazanego Kolegium pisma skarżącego z dnia 30 marca 2015 r. podtrzymującego wniosek o dokonanie oceny złożonej skargi w zakresie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) – mając na uwadze treść art. 36 k.p.a. – nie przedstawiło jakichkolwiek przyczyn pozostawania w zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Co jednak – w ocenie Sądu – wydaje się najistotniejsze dla nadania w świetle opisanego stanu faktycznego kwalifikowanej rangi bezczynności organu odwoławczego - to stwierdzenie, że w opisanym przedziale czasu organ ten nie dokonał w istocie żadnej uzasadnionej prawnie czynności mającej na celu wyjaśnienie sprawy, umożliwiającej jej załatwienie.
Za taką w oczywisty sposób nie może uchodzić próba uzupełnienia materiału dowodowego o prawomocne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, w której sporządzona została opinia biegłego sądowego nr [...] z dnia 13 kwietnia 2014 r., skoro sam organ pomimo braku uzyskania takiego dowodu (istnienia prawomocnego orzeczenia) dokonał oceny materiału dowodowego i załatwił sprawę wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie skorzystał w tym wypadku z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i – na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku.