Uzasadnienie
W dniu 15 października 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął nadany za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 13 października 2020 r. przez D. R. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jako główny cel pobytu wnioskodawca wskazał prowadzenie działalności gospodarczej.
W dniu 18 listopada 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło ponaglenie wniesione przez wnioskodawcę na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
W treści ponaglenia wskazano, że wniosek nie zawierający braków został wysłany do organu w dniu 13 października 2020 r. Pomimo jego złożenia w paszporcie wnioskodawcy nie umieszczono stempla zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ nie podjął również żadnych czynności celem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Zdaniem wnioskodawcy zainicjowana przez niego sprawa nie ma charakteru skomplikowanego a w jej realiach zachodzą wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Brak rozstrzygnięcia komplikuje wnioskodawcy życie, gdyż wnioskodawca nie może wziąć ślubu cywilnego w zaplanowanym terminie, uczestniczyć w szkoleniu, zaplanować żadnej podróży czy też uzyskać kredytu na zakup nieruchomości albo zakup samochodu.
Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. Wojewoda [...] przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazując, że brak dotychczasowych czynności organu w sprawie wynika z niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków.
W dniu 17 grudnia 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło ponowne ponaglenie w tej sprawie wniesione przez wnioskodawcę.
Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponownie wskazując, że brak dotychczasowych czynności organu w sprawie wynika z niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków.
W dniu 11 stycznia 2021 r. D. R. wniósł za pośrednictwem Wojewody [...] skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę "na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy".
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył częściowo argumentacją przedstawioną we wniesionych wcześniej ponagleniach. Dodatkowo wskazał, że od dnia złożenia wniosku czyli od dnia 13 października 2020 r. nie otrzymał jakiejkolwiek informacji o terminie załatwienia sprawy. Nie jest nadto możliwe pozyskanie informacji w sprawie telefonicznie ani w sposób mailowy. W międzyczasie obecny tytuł pobytowy skarżącego, to jest studencka karta pobytu, wygasł. Skarżący przebywa w Polsce bez stempla w paszporcie jak i bez decyzji zezwalającej skarżącemu na pobyt. Skarżący podniósł, że nie znajduje uzasadnienia dla bierności organu. W jego ocenie w sprawie zachodzą zaś wszystkie przesłanki uzasadniające niezwłoczne wydanie decyzji. Pomimo znacznego upływu czasu sprawa pozostaje jednak niezałatwiona.
Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W wezwaniu skierowanym do skarżącego zastrzeżono, że wniosek należy złożyć osobiście w terminie 7 dni liczonych od daty doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę z dnia 19 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Wojewoda podkreślił nadto, że w dniu 15 stycznia 2021 r. skarżący został wezwany do dopełnienia osobistego złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodnie z prawem.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest w sprawach, w których organ winien wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie bądź podjąć inny akt lub dokonać czynności z zakresu administracji publicznej (dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Analizując treść wniesionej do Sądu skargi uznać należy, że skarżący zarzuca Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego organ nie załatwił zainicjowanej przez niego sprawy w terminach wynikających z przepisów prawa.
Wskazać w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie.
Przepisy zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") w art. 37 § 1 pkt 1 definiują "bezczynność" jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w k.p.a. szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem administracji publicznej a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotnego znaczenia nabiera zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Zgodnie z ta regulacją organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.
Istotnym jest nadto wskazanie, że przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) nie określają terminu w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej materii należy zatem odwołać się do przepisów k.p.a., mając jednakże na uwadze treść regulacji zawartych w art.109 ust. 1 - 3 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.
Analizując realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wszczęte zostało w dniu 15 października 2020 r. (data wpływu wniosku do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]).
Pierwszą czynnością organu wobec skarżącego, znajdującą materialne odzwierciedlenie w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, było wezwanie skarżącego do złożenia wniosku zgodnie z obowiązującą w tej materii procedurą. Podkreślić należy, że czynności tej dokonano w dniu 15 stycznia 2021 r., dopiero po wpłynięciu do organu skargi z dnia 11 stycznia 2021 r. na bezczynność organu, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zasadnym jest podkreślenie, że organ, któremu skarżący zarzuca bezczynność nie dokonał wskazanego wezwania wcześniej pomimo tego, że skarżący w listopadzie oraz w grudniu 2020 r. dwukrotnie ponaglił organ wskazując na fakt niezałatwienia sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a.
Zdaniem Sądu za oczywiste uznać należy w tej sytuacji pozostawanie przez Wojewodę [...] w bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu. Samo wezwanie skarżącego do złożenia wniosku w przewidzianym prawem sposób nie mogło mieć znaczenia w sprawie i w żaden sposób nie zniosło stanu bezczynności.
Tej pierwszej czynności, w następstwie wniesionej skargi, organ dokonał po trzech miesiącach od daty otrzymania wniosku złożonego za pośrednictwem urzędu pocztowego.
Mając na uwadze wskazane regulacje normatywne, bezsporne okoliczności sprawy jak i konieczność dokonania określonych czynności proceduralnych w dalszym toku postępowania Sąd uznał za zasadne uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku). Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Orzekając jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku Sąd ocenił jednocześnie - na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. - że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punt drugi sentencji wyroku).
W ocenie Sądu przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Należy pamiętać, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zachodzi m.in. konieczność zwrócenia się z zapytaniami, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wymaga to uznania, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie 1 miesiąca. Co istotne, czasowy wymiar przekroczenia terminu w realiach sprawy, liczony od momentu wpływu wniosku do organu (15 października 2020 r.) do momentu wniesienia skargi (11 stycznia 2021 r.) także nie był rażący. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być również pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu orzekającego taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych samych powodów Sąd nie dostrzegł podstaw do tego, by działając z urzędu wymierzyć organowi grzywnę, czy też by przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.