Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2023 r. osadzony w Zakładzie Karnym w A. G. K. (dalej również jako "wnioskodawca" "strona" lub "skarżący") wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w A. o udzielenie informacji ujętej w czterech punktach wniosku:
- 1. Jakie wynagrodzenie otrzymują funkcjonariusze SW według stopnia i stanowiska pracy ?
- 2. Dlaczego na oddziale terapeutycznym brak jest codziennych wizytacji cel mieszkalnych przez tutejszy personel, zawłaszcza psychologa, wychowawcę oraz kierownika oddziału terapeutycznego ?
- 3. Dlaczego kierownik oddziału terapeutycznego nie stara się by osadzeni mieli więcej zajęć edukacyjnych oraz resocjalizacyjnych, gdzie na dzień dzisiejszy są tylko zajęcia podstawowe, których jest mało ?
- 4. Dlaczego osadzeni przebywający na oddziale terapeutycznym są karani dyscyplinarnie za błahe wykroczenia, gdzie przepisy pozwalają Dyrektorowi darować taką karę oraz odstępstwa od porządku wewnętrznego z uwagi na to, że jest to oddział specyficzny i terapeutyczny ?
Dyrektor Zakładu Karnego w A. pismem z dnia 7 lutego 2023 r. w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w zakresie pytania nr 1 wskazał trzy akty prawne regulujące wysokość obliczania wynagrodzenia funkcjonariuszy oraz stwierdził, że informacja żądana w punktach od 2 do 4 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.:Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako "u.d.i.p."
G. K., pismem nadanym w dniu 15 lutego 2023 r., wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. wystąpił o udzielenie mu informacji publicznej, jednak w zakresie punktów 2-4 wniosek nie został uwzględniony, w czym skarżący upatruje bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądane przez skarżącego w punkcie 1 wniosku informacje publiczne zostały mu udzielone w piśmie z dnia 7 lutego 2023 r., natomiast w zakresie punktów 2-4 został on poinformowany, że informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Skarżący w zakwestionował skardze prawidłowość stanowiska organu stanowiącego odpowiedź na punkty 2, 3 i 4 złożonego wniosku. Skarżący domagał się w nich udostępnienia informacji przez wskazanie: dlaczego na oddziale terapeutycznym brak jest codziennych wizytacji cel mieszkalnych przez tutejszy personel, chodzi zawłaszcza o psychologa, wychowawcę oraz kierownika oddziału terapeutycznego, dlaczego kierownik oddziału terapeutycznego nie stara się by osadzeni mieli więcej zajęć edukacyjnych oraz resocjalizacyjnych, gdzie na dzień dzisiejszy są tylko zajęcia podstawowe, których jest mało oraz dlaczego osadzeni przebywający na oddziale terapeutycznym są karani dyscyplinarnie za błahe wykroczenia, gdzie przepisy pozwalają Dyrektorowi darować taką karę oraz odstępstwa od porządku wewnętrznego z uwagi na to, że jest to oddział specyficzny i terapeutyczny ?
Wyjaśnić należy, że kwestią istotną z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w tej ustawie.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej;
- 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;
- 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
Dyrektor Zakładu Karnego w A. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.w." Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).
Z kolei biorąc pod uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w art. 6 u.d.i.p. zawarte zostało przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, to przyjąć należy, że wszelkie informacje związane z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w A., tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjami, stanowią informację publiczną. Przy czym – co należy podkreślić - prawo do udostępnienia informacji nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać w określonych przypadkach ograniczeniom, czy to wskazanym w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. art. 5), czy też wynikającym z przepisów szczególnych.
Koleją podlegającą rozważeniu kwestią jest status żądanej informacji. Żądana informacja podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jedynie wówczas jeżeli stanowi informację publiczną.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym art. 1 u.d.i.p. zawiera ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Zakładu Karnego w A., w zakreślonym przez ustawę terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek, udostępniaj informację żądaną w punkcie 1 i wskazując, że informacje wskazane w pozostałych punktach wniosku nie stanowią informacji publicznej.
Stanowisko to jest prawidłowe. Żądane przez skarżącego w punktach 2-4 informacje nie podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Wskazać należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Żądana od organu informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego stanu rzeczy, do czynności już przez organ dokonanych i tylko w takiej sytuacji może być ona udostępniona. Wniosek nie może służyć wytworzeniu nowej informacji, wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.
Podobnie zakwalifikować należy wniosek zawierający żądanie dokonania przez organ oceny zaistniałych faktów, która to ocena nie została przez organ uprzednio w żadnej formie wyrażona i utrwalona. Pytanie nie dotyczy bowiem w takiej sytuacji posiadanej przez organ informacji publicznej.
Skarżący domaga się dokonania przez organ oceny i wytłumaczenia dlaczego brak jest codziennych wizytacji cel mieszkalnych przez personel, dlaczego kierownik oddziału terapeutycznego nie stara się by osadzeni mieli więcej zajęć, dlaczego osadzeni przebywający na oddziale terapeutycznym są karani dyscyplinarnie za błahe wykroczenia ? W celu udzielenia odpowiedzi na taki wniosek organ musiałby dopiero wytworzyć informację stanowiącą odpowiedź na zadane pytania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie prawa do zapoznania się z informacją już przez organ posiadaną w istniejącej lub przetworzonej formie, nie reguluje natomiast uprawnień do żądania informacji publicznej, która nie istnieje i którą organ miałby dopiero wytworzyć.
Brak cech informacji publicznej powoduje, że organ nie ma obowiązku udostępnienia informacji, nie ma także podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informujące, że żądana informacja nie ma charakteru informacji udostępnianej na podstawie u.d.i.p. Organ słusznie zatem poformował skarżącego, że w tym zakresie brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji.
Sąd stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego w A. nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, organ w 14-dniowym terminie wskazał skarżącemu, że w zakresie punktów 2-4 wniosku żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).