Uzasadnienie
W dniu 7 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga M. S. (dalej także jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności.
W dniu 12 listopada 2019 r. wnioskodawczyni złożyła w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 na dzieci M. S. (ur. 13 października 2011 r.) oraz D. S. (ur. 4 czerwca 2004 r.). We wniosku wskazano, że członek rodziny M. S. przebywa w Szwecji.
Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. Dyrektor Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przekazał złożony wniosek wraz z dokumentacją do Wojewody [...]. Do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wskazane wyżej pismo wraz z dokumentacją wpłynęło w dniu 3 grudnia 2019 r.
Zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2019 r. Wojewoda [...] poinformował wnioskodawczynię, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy spełnione zostały wszystkie kryteria ustalone przez ustawodawcę dla osób ubiegających się o przyznanie świadczenia wychowawczego termin zakończenia postępowania został przedłużony do dnia 31 marca 2020 r.
Pismem z dnia 14 maja 2020 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] – 19 maja 2020 r.) M. S. wniosła o przyspieszenie "koordynacji świadczeń" na dzieci. Wnioskodawczyni wskazała, że do dnia złożenia pisma nie otrzymała jakiejkolwiek zwrotnej odpowiedzi na złożony wniosek. W piśmie podniesiono, że wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie otrzymuje alimentów, świadczenia wychowawczego oraz zasiłku rodzinnego. M. S. wskazała ponadto, że koordynacja w jej sprawie nie występuje po raz pierwszy, gdyż jej mąż wyjeżdża do Szwecji już od kilku lat.
W dniu 29 czerwca 2020 r. (data nadania) M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021. Pismem wniesionym w tej samej dacie skarżąca poinformowała Wojewodę o wniesieniu skargi na bezczynność organu.
W treści skargi M. S. wnosząc o zobligowanie organu do wydania dokumentu potwierdzającego fakt niepobierania przez męża świadczenia w Szwecji przedstawiła wszystkie dokonane w sprawie czynności, w tym okoliczność złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze w dniu 12 listopada 2019 r. Skarżąca podkreśliła, że do dnia sporządzenia skargi organ nie udzielił jej żadnej odpowiedzi. Wskazała nadto, że wcześniej dokonywano koordynacji w jej sprawie, gdyż mąż od kliku lat pracuje za granicą. Nigdy też skarżąca nie miała takich problemów jak teraz. Skarżąca podkreśliła również to, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Jak wskazała jej trzyosobowa rodzina utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia za pracę otrzymywanego przez skarżącą.
W trakcie rozmowy telefonicznej ze skarżącą przeprowadzonej przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 21 lipca 2020 r. skarżąca wskazała, że jej mąż przebywa na terenie Szwecji od dnia 1 lipca 2019 r.
Z notatki urzędowej z dnia 21 lipca 2020 r. sporządzonej przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że w tym dniu organ wysłał do Szwecji formularz F0001 dotyczący wskazania przez instytucję zagraniczną okresów zatrudnienia M. S. na terenie Szwecji.
W piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. skierowanym do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] Wojewoda [...] wskazał, że do sprawy skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresach 1 maja – 30 listopada 2017 r., 1 sierpnia – 30 września 2018 r. oraz od 1 lipca 2019 r.
Informacją z tej samej daty nr [...] Wojewoda [...] przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze:
- - na syna D. S. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres 1 listopada 2019 r. – 31 maja 2021 r.;
- - na córkę M. S. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres 1 listopada 2019 r. – 31 maja 2021 r.
W pisemnej odpowiedzi na skargę sporządzonej w dniu 31 lipca 2020 r. Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że skarżąca wbrew wymogowi określonemu w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") nie wyczerpała środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
W ocenie organu pismo skarżącej z dnia 14 maja 2020 r. nie może być uznane za ponaglenie. W szczególności w piśmie tym nie zawarto sformułowania "ponaglenie". W piśmie tym skarżąca nie wskazała, że adresuje je do organu wyższego stopnia jak i nie powołała się na art. 37 § 1 k.p.a. Z pisma nie można również wywieść woli skarżącej do złożenia ponaglenia. Jest to wyłącznie prośba o przyspieszenie rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżącą.
Organ wskazał ponadto, że nawet gdyby uznać, że wskazane wyżej pismo jest ponagleniem to organ nie miał obowiązku jego procedowania z uwagi na wejście w życie regulacji zawartych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Z regulacji tych wynika, że w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii strony postępowania administracyjnego nie są uprawnione do skutecznego wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.
Formułując alternatywny wniosek o oddalenie skargi Wojewoda [...] wskazał, że wniosek skarżącej został pozytywnie rozpatrzony. Sprawa została tym samym zakończona poprzez wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się:
- 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
- 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W niniejszej sprawie skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Pismo z dnia 14 maja 2020 r. złożone w (...) Urzędzie Wojewódzkim w dniu 19 maja 2020 r. z uwagi na zawartą w nim treść stanowi bezsprzecznie ponaglenie w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021. Brak wskazania w piśmie organu wyższego stopnia, brak zawarcia w jego treści sformułowania "ponaglenie" jak i brak bezpośredniego odwołania się do art. 37 k.p.a. w żaden sposób nie może uzasadniać uznania, że pismo to nie stanowi środka prawnego, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jak i w art. 53 § 2b p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu organu zawartym w odpowiedzi na skargę wskazane braki nie dyskredytują złożonego pisma. Trudno bowiem wymagać od osoby nie posiadającej wiedzy prawniczej aby wyrażając swoje niezadowolenie z faktu niezakończenia zainicjowanego postępowania administracyjnego dana osoba posługiwała się w sposób poprawny terminologią prawniczą jak i wskazywała określone jednostki redakcyjne tekstu aktu prawnego.
Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W dalszej kolejności przytoczenia wymagają przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie zatem z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Jak już była o tym mowa, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy - odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z uwagi na to, że organ po wniesieniu skargi rozpoznał pozytywnie wniosek skarżącej informacją z dnia 21 lipca 2020 r. zastosowanie w sprawie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. obligujący sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się zarzucanej przez skarżącą bezczynności.
Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi bezsprzecznie, że w sprawie nie podjęto żadnych czynności merytorycznych w okresie 3 grudnia 2019 r. – 20 lipca 2020 r. Dopiero w dniu 21 lipca 2020 r., a zatem już po wniesieniu skargi, Wojewoda [...] dokonał stosownych czynności wyjaśniających umożliwiających rozpoznanie wniosku skarżącej niezwłocznie bo w tym samym dniu.
Nie ma przy tym wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany. Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego sprawy Sąd stoi na stanowisku, że sprawa z wniosku skarżącej, nie będąc sprawą szczególnie skomplikowaną, powinna zostać rozpoznana w przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie jednego miesiąca. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda naruszył w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 k.p.a. oraz zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Sąd nie podziela natomiast przekonania organu, zgodnie z którym załatwienie sprawy przed rozpoznaniem skargi na bezczynność skutkuje zasadnością oddalenia skargi. Należy w związku z tym zauważyć, że aktualnie przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. Tak też Sąd orzekający uczynił w rozpatrywanej sprawie.
Biorąc zaś pod uwagę opisaną we wcześniejszych rozważaniach postawę organu (w tym niezwłoczne poinformowanie skarżącej o przyczynie zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy jak i natychmiastowe załatwienie sprawy w następstwie wniesienia skargi) Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa przy tym, że podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, w tym zaistnienie stanu epidemii Covid-19 w określonym stopniu wyjaśniają przyczynę wystąpienia bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W realiach rozpatrywanej sprawy takie okoliczności nie miały w ocenie Sądu miejsca, stad też orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.