Uzasadnienie
M. A. D., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł w dniu 15 czerwca 2020 r. (k.8) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi (pkt 1), orzeczenie, czy bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a.(pkt 3), wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a.(pkt 4), zasądzenie kosztów postępowania (pkt 5).
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 maja 2019 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 2 września 2019 r. zawiadomiono go, że decyzja zostanie wydana do dnia 16 grudnia 2019 r., jednak do dnia dzisiejszego nie otrzymał decyzji. Zdaniem skarżącego doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu strona bezzasadnie przyjęła, że datą wszczęcia postępowania była data wypełnienia wniosku - 31 maja 2019 r., gdy w myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą tą jest dzień wpływu wniosku do organu – 4 czerwca 2019 r. W dniu 26 sierpnia 2019 r. skarżący złożył odciski linii papilarnych oraz uzupełnił wniosek. Następnie pismem z dnia 2 września 2019 r., organ - zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach- zwrócił się do odpowiednich organów o udzielenie wymaganych prawem informacji. Czas załatwienia sprawy uległ wydłużeniu, jednak strona została o tym poinformowana zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. pismem z dnia 2 września 2019 r. Choć postępowanie trwało 203 dni, czynności podejmowane były niezwłocznie, przy zachowaniu kolejności wpływających wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a.:
§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Aby jednak mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, spełnione być muszą określone wymogi – przede wszystkim skarga taka powinna być poprzedzona ponagleniem, wniesionym do właściwego organu.
W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, skarga została wniesiona w dniu 15 czerwca 2020 r. Skarga ta została poprzedzona ponagleniem z dnia 14 stycznia 2020 r.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Wojewody z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...], udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydana na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2019 r.
W aktach brak jest dowodu doręczenia tej decyzji, jednak pełnomocnik skarżącego, do którego zwrócono się o wskazanie, kiedy decyzja ta została mu doręczona oraz o zajęcie stanowiska, czy podtrzymuje skargę, czy ją cofa, w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. podał, że wnosi o umorzenie postępowania w zakresie żądania zawartego w punkcie 1. skargi, a w pozostałym zakresie skargę popiera.
Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego w powiązaniu z treścią żądań skargi należy wywieść wniosek, że decyzja z dnia 23 grudnia 2019 r. została skarżącemu doręczona, bowiem skarżący nie podtrzymał żądań w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie.
Stwierdzić też należy, że od dnia 4 czerwca 2019 r. (dzień wpływu wniosku do organu) do dnia 23 grudnia 2019 r. (data decyzji) upłynęło 203 dni, którą to ilość organ wskazał jako czas trwania postępowania.
Zauważyć wobec powyższego należy, że zarówno ponaglenie, jak i skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę zostały wniesione po wydaniu decyzji przez ten organ.
Należy w tym miejscu przywołać treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych): "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że termin "w każdym czasie", którym posłużył się (w art. 53 § 2b p.p.s.a.) ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. NSA stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem.
Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z kolei w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozważał kwestię, "czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".
Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie tej wskazał, że " kierując się zatem dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego (...) na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową".
Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3804/18 (publ. CBOSA).
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić wobec powyższego należy, że załatwienie przez Wojewodę sprawy z wniosku skarżącego wydaniem decyzji tak przed wniesieniem ponaglenia, jak i przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sprawia, że nie jest możliwe ani wydanie merytorycznego orzeczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcia objęte przepisami art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. są ściśle związane z rozstrzygnięciem opartym o art. 149 §1 p.p.s.a. i nie mogą występować samodzielnie.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdzając, że w sprawie zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił (pkt 1.sentencji postanowienia).
O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 2.sentencji postanowienia).